Inversiones y el papel de las políticas públicas

En el contexto de la campaña electoral se ha generado un cierto consenso sobre la importancia de facilitar la inversión, pública y privada, como uno de los instrumentos fundamentales para relanzar el crecimiento en nuestro país.

En el ámbito de lo que se puede hacer desde el sector público, se ha planteado la utilidad de aprobar el Fondo de Infraestructura como mecanismo para facilitar el financiamiento de nuevas obras, además de un esfuerzo adicional presupuestario, dependiendo de la evolución de las finanzas públicas. Como es dable esperar, cada candidato ha puesto su particular énfasis a estos instrumentos, pero parece haber acuerdo en fortalecer y utilizar ambos mecanismos.

Un aspecto menos mencionado, pero no menos importante, es la inversión de las empresas públicas. En esta área está el enorme programa de inversiones de Codelco en Chuquicamata, Andina y El Teniente. Como lo han explicado los expertos, estas inversiones son indispensables para que Codelco mantenga sus actuales niveles de producción de cobre fino equivalente. Buena parte de este programa se puede financiar con los recursos propios de Codelco y el resto con deuda, como lo hacen todas las mineras del mundo.

Siguiendo con las empresas públicas, tenemos el programa de inversiones en la expansión de nuestra capacidad portuaria, donde destaca el puerto de San Antonio, más conocido como el Puerto de Gran Escala (PGE). Este proyecto, si bien es mucho menor que el de Codelco en cuanto a la inversión, representa un enorme desafío para nuestra institucionalidad por cuanto no podemos operar un PGE donde lleguen barcos con 14.000 contenedores o más y no tengamos cómo sacarlos del puerto. Es decir, hay un desafío de logística que requiere trenes y zonas de trasbordo (tren-camión-bodegas) que hoy no tenemos en Chile. Esta combinación de PGE y estructura logística de la magnitud planteada no se ha intentado antes en nuestro país. Lo más aventurado en esa dirección hasta ahora fue la ZEAL de Valparaíso y el camino de La Pólvora.

Luego hay otros proyectos de ampliación portuaria, donde el Terminal 2 de Valparaíso sigue siendo un problema pendiente de resolver, y la necesidad de seguir ampliando otros puertos como Quinteros y Mejillones, ambos del sector privado.

También vienen los proyectos de renovación aeroportuaria, casi todos los aeropuertos concesionados necesitan ser ampliados, y los proyectos de caminos concesionados de las cuales el gobierno saliente está dejando varios en diversas fases de avance. En los próximos años se sumarán las autopistas concesionadas, que son las que generarán los recursos que permiten financiar el Fondo de Infraestructura.

Como se sabe, pero a veces se olvida, todo lo que hemos descrito lo activa el sector público, pero lo ejecutan empresas del sector privado. De ahí la importancia de contar con mecanismos institucionales adecuados a los desafíos que queremos abordar.

En el ámbito de la inversión privada los retos son de otra índole. En las últimas dos décadas cerca de la mitad de la inversión privada se ha realizado en la minería. El fin del súper ciclo del cobre llevó a una paralización de la inversión minera, incluso de Codelco, que ahora se proyecta que repunte. El resto de la inversión depende mucho de las condiciones económicas generales y, de nuevo, de las políticas públicas.

Un ejemplo palmario de la importancia de las políticas públicas fue lo ocurrido en el sector de energía. Al cambiar las reglas del juego, se generó un gran interés por invertir en el sector y competirle a los incumbentes, ¡nada menos que con energías renovables no convencionales! Seguramente hay otras actividades donde un cambio en las reglas del juego llevaría a fuertes aumentos de la inversión.

Lo que quiero dejar en evidencia con lo anterior es que nuestro país no ha llegado ni de lejos a una situación en la que el rendimiento de las inversiones y el retorno del capital, hayan dejado de ser atractivos. Por lo tanto, el problema consiste en identificar sectores rentables, como electricidad donde había una clara divergencia con los precios internacionales, y diseñar las políticas públicas que rentabilicen las potenciales inversiones. En lenguaje económico, el desafío para aumentar la inversión consiste en detectar las oportunidades, desarrollar las tecnologías, crear o mejorar la operación de los mercados y eliminar barreras innecesarias, incluyendo de tipo regulatorio. Esa es tarea del Estado, no lo puede hacer por su cuenta el sector privado. Los mercados modernos los crean las políticas públicas.

Otro elemento que también ha estado en el debate público durante esta campaña, es el de los temas ambientales y las consultas ciudadanas. Este es otro caso en el que la institucionalidad vigente no ayuda a resolver el problema y más bien lo dificulta.

En este caso, el problema es que no hay un mercado para los bienes y servicios ambientales y es difícil medir la pérdida o ganancia de bienestar de las familias beneficiadas o afectadas por una determinada inversión. Como señalé en una columna anterior (Voces de La Tercera, septiembre 2017), la teoría económica ha propuesto algunos mecanismos para facilitar las negociaciones entre los que se benefician y los que pierden. Pero lo que no puede resolver son las negociaciones "mal organizadas", es decir, donde los incentivos no están puestos de forma de promover los acuerdos. Por esa observación, y cómo abordar los problemas que crea, le acaban de dar el Premio Nobel en Economía a Richard Thaler.

Américo Vespucio Oriente (AVO I y II) es un caso interesante a considerar. Debo señalar que no tengo todos los antecedentes y que, por tanto, puede que mis apreciaciones sean incorrectas en este caso específico, pero sirve para ilustrar los dilemas.

En primer lugar, no escapará a la atención del lector informado que el estándar de AVO, túnel minero con parques en superficie, no es el mismo de los demás segmentos del anillo Vespucio, incluso de otros segmentos que cruzan o limitan con sectores residenciales. Es decir, a los grupos de más altos ingresos el Estado los trata mejor porque tienen más capacidad de expresión y pueden ejercer mayores y más amplias presiones políticas.

En segundo lugar, las consideraciones del Estado no siempre están alineadas con minimizar el costo del proyecto acordado. En vez de expropiar algunas propiedades más, que habría permitido simplificar y reducir el costo del proyecto, especialmente en la comuna de La Reina, se optó por no hacerlo para "no sentar un precedente".  Esto dificultó y encareció la obra. Desde luego, políticamente encarecer la obra se nota menos que pagar una indemnización a los propietarios de las casas.

En tercer lugar, los alcaldes de las comunas respectivas no se tienen que poner de acuerdo entre ellos: cada cual hace sus propias demandas. La tarea de satisfacerlas inicialmente es responsabilidad de la hoy Dirección General de Concesiones. Si el Gobierno no los escucha, los alcaldes de las comunas más acomodadas -Til Til no pudo-, tienen múltiples mecanismos para dilatar y potencialmente trabar el proyecto.

En cuarto lugar, los acuerdos entre los municipios y Concesiones parece que no son vinculantes. En recientes declaraciones la alcaldesa de Peñalolén ha dicho que todos los ediles estuvieron de acuerdo en que se construya un corredor exclusivo de transporte público en superficie por el centro de la vía, pero su par de Vitacura dice que no hubo tal acuerdo y que demandará al MOP a menos que se cambie el diseño. Como se sabe, ya AVO I y AVO II fueron adjudicados con el corredor exclusivo en superficie por el centro de la vía.

Por último, la evaluación de impacto ambiental es responsabilidad de la empresa constructora, trasladando a esta todos los riesgos relacionados con la aprobación ambiental y las compensaciones adicionales que se puedan exigir. ¡Todo eso a un precio que ya fue adjudicado! Como señaló el alcalde Lavín hace un tiempo es "lamentable que sigamos retrasando y postergando proyectos que todos sabemos que deben hacerse sí o sí". El gran responsable de adjudicar proyectos que tienen que pasar por aprobaciones ambientales y negociaciones con la ciudadanía son las leyes vigentes. Es necesario modificarlas para solucionar esta dificultad.

En fin, así es difícil avanzar. Esta forma de hacer las cosas hace que los que puedan participar en estas licitaciones de obras públicas sean sólo grandes empresas que estén en pleno conocimiento de los intríngulis legales, para poder correr los riesgos que representan este conjunto de elementos de incertidumbre. Desde luego, esto abre la puerta a ciertos tipos de arreglos que no se describen en el comedor familiar.

De este recuento quedan en evidencia ciertos elementos que una mejor política pública podría corregir para beneficio de todos los chilenos. Los beneficios serían varios. En primer lugar, permitiría llevar adelante el tipo de grandes inversiones que describí al principio en un plazo razonable. En seguida, al reducir la incertidumbre para las empresas, se podría reducir el precio de ejecutar las obras o, alternativamente, por el mismo valor hacer un mejor proyecto.

Además, el lapso de tiempo entre adjudicación del proyecto y operación de la nueva obra sería menor y, por tanto, los ciudadanos podrían comenzar a beneficiarse antes, elevando la rentabilidad social, y privada, del proyecto.

Por último, disponer de una institucionalidad que funcione mejor otorga legitimidad. La institucionalidad vigente por haber sido irrespetada tantas veces, incluso por las más altas autoridades del Estado, ya no posee legitimidad. Con mayor legitimidad la institucionalidad sería respetada, incluso protegida, en vez de buscar subvertirla.