Fue a fines de la década de los ‘70 que el Grupo de Estudios Constitucionales –conocido como Grupo de los 24– hizo una de las primeras propuestas concretas para instaurar en Chile un sistema semipresidencial ¿Qué es el semipresidencialismo? Aunque no hay un solo concepto para definir el semipresidencial, éste apunta a un sistema donde las atribuciones, y por ende el poder, no radican exclusivamente en el Presidente de la República. Como ejemplos claros de semipresidencialismo se nombra habitualmente al caso de Francia y Rusia que tienen la figura del primer ministro –elegido o designado en base a la mayoría del Congreso-. Sin embargo, como han asegurado expertos, tener un Primer Ministro también puede provocar polarización en el sistema si es que éste y el Presidente responden a distintos partidos políticos. Desde sus inicios, el espacio fundado en 1978 por 24 académicos y constitucionalistas opositores a la dictadura y que fue presidido por Patricio Aylwin (DC), había señalado que el presidencialismo chileno –consagrado ya en el texto constitucional de 1925 y reforzado por las reformas que hizo Eduardo Frei Montalva en los últimos años de su mandato– era exacerbado. Ese rasgo, para varios de sus miembros, se profundizaría con la Constitución Política de 1980 que sigue vigente hasta hoy.
Desde ese momento, y con el retorno a la democracia, han sido varias las veces en que la posibilidad de repensar el sistema de gobierno del país y, en consecuencia el rol del Congreso, ha sido abordada en distintos espacios académicos y políticos de diversas sensibilidades. Y aunque hasta ahora esa posibilidad no ha llegado a materializarse –más allá de algunas reformas puntuales–, la crisis social y política que se desató el 18 de octubre abrió un nuevo cauce a esa discusión.
Para algunos, el estallido dejó entrever las complejidades de un sistema que concentra el rol de jefe de Estado y de Gobierno únicamente en la persona del Presidente ¿De qué hablamos cuando hablamos de presidencialismo? Un sistema político es denominado como “presidencialista” cuando el Jefe de Estado concentra una gran cantidad de poder respecto al resto de las instituciones que conforman la sociedad. Para algunos expertos, uno de los aspectos negativos del presidencialismo es que una sola figura propicia una doctrina o ideología y que tiene un conjunto de herramientas para tomar decisiones que afectan a toda o gran parte de la población. El problema se profundiza cuando la posición política de ese Mandatario o Mandataria no es la misma que la mayoría del Congreso y se pone cuesta arriba la implementación de lo que prometió en campaña para resultar electo. En el caso de Chile, en tanto, el Presidente mantiene varias atribuciones, profundizadas en las últimas reformas constitucionales. La actual Constitución, en su artículo 32, establece 22 atribuciones especiales del Presidente de la República. , que en el caso de Sebastián Piñera llegó a mínimos históricos de aprobación –un 6%, según la última encuesta CEP de diciembre–, a poco más de la mitad del periodo de su administración y con un Congreso donde no tiene mayoría.
Es por esa y otras razones que para varios académicos y actores políticos este debate será ineludible para quienes conformen una eventual convención constitucional, mixta o no, en caso de que en el plebiscito del próximo 26 de abril se imponga la opción “apruebo” una nueva Constitución. Lo cierto es que existe un claro consenso respecto de que, más allá de si se instala o no un sistema distinto en Chile, el esquema actual debe ser modificado y en ningún caso profundizar el presidencialismo. Los matices están en cuán profundos deben ser esos cambios.
“No creo que podamos hablar de ‘nueva Constitución’ sin efectuar una revisión del sistema de gobierno”, advierte el abogado constitucionalista Gastón Gómez. El jurista, quien ha defendido la necesidad de transitar a alguna fórmula de semipresidencialismo, aunque no descarta otros sistemas de gobierno como el parlamentarismo, asegura que si hasta ahora no ha habido avances en ese sentido es porque este “problema es complejo y un cambio de sistema de gobierno requiere revisar varias instituciones a la vez” y, además, porque “la fuerza de la costumbre y el conservadurismo dificultan hacer esa revisión a fondo, pero esta es una buena oportunidad de hacerlo”.
Para la profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Católica e investigadora de Libertad y Desarrollo, Constanza Hube, “sea cual sea el resultado de abril, gane el apruebo o el rechazo, el sistema de gobierno requiere un cambio”.
Ese diagnóstico es compartido por actores políticos tanto de la derecha como de la centroizquierda. El senador Andrés Allamand (RN), por ejemplo, es uno de los legisladores que ha impulsado la necesidad de transitar a un sistema de gobierno semipresidencial. Lo hicieron también figuras como el actual ministro de Justicia, Hernán Larraín (UDI), y el exsenador Ignacio Walker (DC), quien en su rol de presidente de partido, en 2012, firmó un acuerdo con su par de Renovación Nacional, Carlos Larraín, para impulsar reformas constitucionales, entre ellas, una que establecía un sistema semipresidencial. En la misma línea estuvieron figuras como Marco Enríquez-Ominami, el exministro Genaro Arriagada (DC), el senador socialista Carlos Montes (PS) y el actual presidente del PPD, Heraldo Muñoz, entre otros dirigentes de la otrora Concertación.
El origen
El sistema presidencialista se instaló en Chile con la Constitución de 1925. El nuevo texto constitucional, que se redactó tras el golpe de Estado de 1924, dejó atrás el parlamentarismo que había primado en el sistema de gobierno del país desde la guerra civil de 1891 hasta ese momento. Así, con el objetivo de reforzar la separación de poderes y darle mayores atribuciones al cargo presidencial se eliminaron disposiciones constitucionales como, por ejemplo, la compatibilidad entre los cargos de senadores y diputados con el de ministros de Estado. Asimismo, se incluyeron nuevas facultades presidenciales como el control de las urgencias legislativas y la iniciativa exclusiva de ley.
Esas disposiciones se profundizarían 45 años después, cuando durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva, esas iniciativas exclusivas de ley se expandieran a cualquier materia que implicara un gasto fiscal, además de acotar la discusión parlamentaria solo a las ideas matrices de un proyecto.
Con la Constitución de 1980, en tanto, se estableció expresamente la doble calidad de jefe de Estado del cargo del Presidente, además de extender su mandato a ocho años. Asimismo, se le otorgaron facultades ejecutivas y burocráticas, además de ampliar sus atribuciones legislativas como el veto y la insistencia Atribuciones del Presidente El Presidente de la Nación es ambos, el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Su gestión dura 4 años y no tiene derecho a reelección inmediata. Según la Constitución el Presidente de la República tiene las siguientes 20 atribuciones: 1. Concurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas; 2. Pedir, indicando los motivos, que se cite a sesión a cualquiera de las ramas del Congreso Nacional. En tal caso, la sesión deberá celebrarse a la brevedad posible; 3. Dictar, previa delegación de facultades del Congreso, decretos con fuerza de ley sobre las materias que señala la Constitución; 4. Convocar a plebiscito en los casos del artículo 128; 5. Declarar los estados de excepción constitucional en los casos y formas que se señalan en esta Constitución; 6. Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes; 7. Nombrar y remover a su voluntad a los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores; 8. Designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes ante organismos internacionales. Tanto estos funcionarios como los señalados en el Nº 7º precedente, serán de la confianza exclusiva del Presidente de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella; 9. Nombrar al Contralor General de la República con acuerdo del Senado; 10. Nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina como de su exclusiva confianza y proveer los demás empleos civiles en conformidad a la ley. La remoción de los demás funcionarios se hará de acuerdo a las disposiciones que ésta determine; 11. Conceder jubilaciones, retiros, montepíos y pensiones de gracia, con arreglo a las leyes; 12. Nombrar a los magistrados y fiscales judiciales de las Cortes de Apelaciones y a los jueces letrados, a proposición de la Corte Suprema y de las Cortes de Apelaciones, respectivamente; a los miembros del Tribunal Constitucional que le corresponde designar; y a los magistrados y fiscales judiciales de la Corte Suprema y al Fiscal Nacional, a proposición de dicha Corte y con acuerdo del Senado, todo ello conforme a lo prescrito en esta Constitución; 13. Velar por la conducta ministerial de los jueces y demás empleados del Poder Judicial y requerir, con tal objeto, a la Corte Suprema para que, si procede, declare su mal comportamiento, o al ministerio público, para que reclame medidas disciplinarias del tribunal competente, o para que, si hubiere mérito bastante, entable la correspondiente acusación; 14. Otorgar indultos particulares en los casos y formas que determine la ley. El indulto será improcedente en tanto no se haya dictado sentencia ejecutoriada en el respectivo proceso. Los funcionarios acusados por la Cámara de Diputados y condenados por el Senado, sólo pueden ser indultados por el Congreso; 15. Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 54 Nº 1º. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos serán secretos si el Presidente de la República así lo exigiere; 16. Designar y remover a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada, de la Fuerza Aérea y al General Director de Carabineros en conformidad al artículo 104, y disponer los nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales de las Fuerzas Armadas y de Carabineros en la forma que señala el artículo 105; 17. Disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional; 18. Asumir, en caso de guerra, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas; 19. Declarar la guerra, previa autorización por ley, debiendo dejar constancia de haber oído al Consejo de Seguridad Nacional, y 20. Cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley. El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros de Estado, podrá decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el país. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podrá exceder anualmente del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos. Se podrá contratar empleados con cargo a esta misma ley, pero sin que el ítem respectivo pueda ser incrementado ni disminuido mediante traspasos. Los Ministros de Estado o funcionarios que autoricen o den curso a gastos que contravengan lo dispuesto en este número serán responsables solidaria y personalmente de su reintegro, y culpables del delito de malversación de caudales públicos. Por otra parte, al cargo de Mandatario se le dotó de con un control completo de la asignación presupuestaria, de la facultad de disolver una vez en su periodo a la Cámara de Diputados y de la posibilidad de designar senadores y quedar él mismo como senador vitalicio una vez que dejase el sillón presidencial.
Otra de las facultades que se le confirió al Presidente fue en materia reglamentaria, permitiéndole la dictación de Decretos con Fuerza de Ley, los que no requieren de la aprobación del Congreso, además de darle mayor autonomía para decretar estados de excepción constitucional.
El sistema presidencialista es el sistema de gobierno que prima en América Latina y Estados Unidos, mientras que el parlamentario es el régimen más popular en Europa.
Los caminos alternativos
Una de las principales complejidades que advierten distintos abogados constitucionalistas consultados respecto del actual sistema de gobierno, es la lógica de separación de poderes que caracterizan al presidencialismo. En ese contexto, varios expertos, entre ellos Gómez, han advertido que el hecho de que el esquema descarte el principio de coordinación, propio del parlamentarismo y el semipresidencialismo, termina alentando el conflicto entre Ejecutivo y el Legislativo, el que –a su juicio– queda “sin vías institucionales de salida que no sean graves crisis no solo políticos sino institucionales”.
Lo anterior, explica el jurista en el libro Propuestas Constitucionales del Centro de Estudios Públicos (CEP), dado que la concentración de atribuciones en el cargo presidencial no necesariamente le permite al mandatario impulsar su agenda y conducir el gobierno si no tiene una mayoría afín a sus objetivos en el Poder Legislativo. Esto, precisamente, porque en un sistema presidencial como el chileno el Congreso tiene una labor meramente legislativa y de fiscalización y no, como ocurre en sistemas semipresidenciales o parlamentarios, la responsabilidad de cooperar con el Ejecutivo.
“En estos últimos meses el sistema presidencial ha evidenciado lo peor de sí mismo. Las fallas que hemos descrito académica y teóricamente en la realidad de estos últimos meses han sido trágicas. Y pudieron ser peores. Un problema de política pública menor -el alza de la tarifa del Metro– fue creciendo como conflicto Presidente-Congreso para desembocar en una discusión sobre la Constitución y el orden político en su totalidad. La falta de vías de salida institucionales a la crisis, se hizo patente”, sostiene Gómez.
Y agrega: “el conflicto entre Presidente y Congreso sobre la naturaleza y profundidad de la crisis, y la conducción y salida de la misma, pone en evidencia la debilidad del régimen presidencial cuando el Congreso es de otro signo, aunque el Presidente ganó las elecciones hace poco más de dos años con una mayoría política clara”.
Es así que quienes defienden esta forma de gobierno plantean la posibilidad de instaurar progresivamente un sistema que se caracteriza, en sus distintas variantes, por dividir la tarea de jefe de Estado de la del jefe de Gobierno. Uno de los ejemplos que más mencionan en el mundo político es el modelo semipresidencial francés. En ese país, el Mandatario, quien hace de jefe de gobierno, es elegido por votación popular y es él quien nombra al primer ministro de acuerdo a las mayorías legislativas de la Asamblea Nacional.
Quienes impulsan el semipresidencialismo aseguran que, de implementarse en Chile, la colaboración y coordinación entre ambos poderes daría una mayor estabilidad democrática y garantizaría un mejor desempeño de los gobiernos. “Los rasgos fundamentales del régimen semipresidencial son una alternativa válida para repensar el tipo de gobierno a partir de lo que es la convención constitucional o la convención mixta", dice el director del Centro de Estudios Constitucionales de la Universidad de Talca, Humberto Nogueira, quien formó parte del grupo de los 24.
Sin embargo, hay voces como la del constitucionalista, Patricio Zapata (DC), y otros juristas como Arturo Fermandois -ligado a la UDI- y Jaime Gajardo –vinculado al Partido Comunista-, que advierten, también en el marco de los debates constitucionales del CEP, que es más conveniente moderar el sistema presidencial actual, introduciendo ciertas correcciones. Por ejemplo, limitando ciertas atribuciones presidenciales y fortaleciendo el rol del Congreso y su responsabilidad en la conducción del gobierno. “El principal problema que tenemos es de lo que se llama técnicamente régimen político, que es más bien cuánta democracia tenemos, y no un problema de sistema de gobierno. El problema que tenemos es que necesitamos más democracia, más participación, que las mayorías puedan gobernar y eso va por un carril distinto. Sería un error poner el foco en el problema del sistema de gobierno como si eso arreglara el problema de falta de suficiente democracia que tenemos en Chile. Por eso, creo en que debemos tener un Congreso más robusto y que los presidentes deberían tener menos poderes de los que tienen, pero eso no significa necesariamente un sistema distinto”, advierte Zapata.
Otro elemento que se vuelve complejo en sistemas presidencialistas como el chileno, dicen los expertos, es el de la aprobación ciudadana de los mandatarios. En un contexto en que el Presidente concentra tanto el rol de jefe de Estado como de Gobierno, con un Congreso que no está obligado a cooperar en su proyecto y conducción, un Ejecutivo débil y con altos niveles de rechazo puede ser altamente problemático.
Para Zapata, esa tendencia se ha presentado, en cierta medida, en las últimas tres administraciones, reforzando la idea de revertir el presidencialismo “exacerbado”.
“Lo ocurrido con Piñera el 2012, con la expresidenta Bachelet después del Caso Caval el 2016 y con Piñera II después del estallido social el 2019, es decir, líderes muy frágiles y aislados políticamente, ha vuelto a darle fuerza a ese argumento; tenemos que buscar un sistema, se dice, que le permita al país tener gobiernos eficientes con mayoría, aunque al mandatario de turno se le provoque un desplome en su popularidad”, sostiene.
A su vez, el senador Allamand pone luz sobre un punto que varios académicos y políticos, principalmente ligados a la centroderecha, han advertido respecto de cómo el sistema electoral proporcional que terminó con el binominal habría profundizado la dificultad de los gobiernos para lograr acuerdos mayoritarios en el Congreso. “Chile debe dar un paso audaz y dejar atrás el presidencialismo. Hay que avanzar hacia un sistema semipresidencial adaptándolo a la realidad nacional. Si era necesario hacerlo desde hace tiempo, la introducción de un sistema electoral proporcional lo hace imperativo. En la ciencia política no hay dos opiniones: presidencialismo y sistema proporcional conduce casi invariablemente a gobiernos de minoría. Y ello es, a la larga, muy negativo”, sostiene el parlamentario.
Gómez asegura que, por lo mismo, se deben “hacer esfuerzos para pensar un sistema de gobierno donde el fraccionamiento del Parlamento hará muy difícil presidentes con mayoría y lealtad del Congreso”.
En la misma línea, Hube plantea que “en un contexto de un sistema electoral proporcional como el que tenemos, de tanta fragmentación política, de tanta polarización, el gobierno no logra armar una mayoría que le permita sacar adelante su agenda sin perjuicio de la cantidad de facultades que tiene el Presidente”. Así, plantea repensar en conjunto el sistema de gobierno y el carácter del sistema electoral. Una de las soluciones que propone es, por ejemplo, desacoplar los comicios presidenciales de los parlamentarios.
¿Congreso uni o bicameral?
Otro debate que resurgió tras el estallido social fue el de si es o no necesario que el Congreso se componga de dos cámaras. De hecho, luego del 18 de octubre legisladores del Frente Amplio salieron a reimpulsar una iniciativa que habían presentado en junio del año pasado para establecer un Poder Legislativo unicameral, lo que en la práctica eliminaría el actual Senado.
El senador Montes recuerda que “el unicameralismo es una idea muy vieja. Incluso fue de las pocas reformas constitucionales que presentó Salvador Allende en su gobierno”. Y si bien el legislador es partidario de esa opción admite que, históricamente, la idea ha generado resistencia entre sus pares de la Cámara Alta.
Para el legislador, quien también fue autor de una moción en ese sentido, pero en 2008 cuando era diputado, “esto es algo que, sin lugar a dudas, modernizaría mucho el rol del Congreso, la transparencia, la claridad. Y hay que hacer un conjunto de cosas. No basta que sea una cámara. Esto tiene que ser con equipos de asesores capacitados, con sistemas de procesamiento técnico y no solo político de las leyes". Así, cree que sería positivo que el debate constitucional aborde esta materia.
Pero en la oposición no hay solo una voz al respecto. Senadores como Felipe Harboe (PPD) y la propia Isabel Allende (PS) se han mostrado contrarios a que se impulse una medida de esa naturaleza.
“Con el espectáculo que dieron en la Cámara... imagínese un Congreso unicameral. Las decisiones requieren evidencia, responsabilidad y templanza. El problema no está en el bicameralismo, sino en quienes resultamos electos para integrarlas”, escribió en su Twitter el senador Harboe el 24 de octubre pasado tras una tensa jornada en que diputadas de oposición se enfrentaron a sus pares oficialistas, tras enrostrarle al exministro del Interior, Andrés Chadwick, las muertes que tuvieron lugar en el marco de las protestas.
Como él, el senador Allamand asegura que es un “firme partidario de un sistema bicameral. Basta mirar cómo se perfeccionan hoy las leyes cuando pasan de la Cámara al Senado para constatar que no hay que cambiar el sistema. El régimen semipresidencial puede funcionar sin problemas con un sistema bicameral”.
Zapata agrega que, sobre todo en momentos de crisis política, es necesario que exista una instancia de revisión de proyectos de ley que pueden legislarse al calor de una contingencia y no necesariamente terminar siendo la mejor decisión. “Creo que tiene bastantes ventajas el sistema bicameral, a mí me gusta que las discusiones se den no de una sino que a fuego lento. Y tener dos miradas, una después de la otra ayuda a mejorar las cosas”, sostiene.