Hacia una mejor política social

Por Claudio Sapelli, profesor titular Instituto de Economía UC

Las sociedades modernas enfrentan múltiples fuentes de incertidumbre (la automatización, la longevidad, futuras pandemias). Para aminorar la incertidumbre y mejorar el sistema de seguridad social, un esquema eficaz es uno que provea a todos, no importa qué, de un mínimo básico. Una opción atractiva para enfrentar estos desafíos es un ingreso básico universal. Para calificar como un programa de ingreso básico universal, un programa debe cubrir a todos (independientemente de su ingreso o estado laboral) y pagar beneficios en efectivo y sin condiciones.

Mi formato preferido es un esquema que adiciona al sistema impositivo un tramo en que las rentas bajas son subsidiadas en forma incondicional (se le suele llamar “impuesto negativo al ingreso” porque un subsidio es un impuesto negativo). El sistema impositivo tendría una tasa de impuesto para ingresos a partir de determinado nivel y una tasa de subsidios para aquellos debajo de cierto nivel. Este esquema es idéntico a un mínimo garantizado que se paga a todos, financiado con impuestos progresivos.

Esto significaría una gran mejora con relación a la actual política social, centrada en un conjunto de programas sociales atomizados e inorgánicos. Se los sustituiría por un programa simple, que extiende garantías explícitas a sus usuarios. Esto disminuye tanto la complejidad administrativa por parte del Estado como la información que deben manejar los beneficiarios.

Como posibles problemas de una política como ésta, se ha mencionado la posibilidad de un impacto negativo a la oferta laboral. Sin embargo, se constata a partir de la evidencia empírica que dicho impacto negativo es acotado. También se menciona el potencial alto costo, pero sin embargo las estimaciones disponibles (en torno a 4% del PIB) dan un financiamiento abordable. En este último punto es muy importante el hecho que reemplaza a cientos de programas ya vigentes y hereda su financiamiento.

El problema de la política social actual radica en que, vista en conjunto, no es la adecuada para enfrentar los desafíos del futuro. Por ejemplo, tanto el sistema de protección social como las instituciones del mercado laboral no son aptas para la disrupción que enfrentará el mercado laboral con la automatización. Una institucionalidad apta debiera combinar protección efectiva para aquellos amenazados por los cambios, a la vez que instituciones que permitan que los trabajadores y las empresas respondan al desafío adecuadamente.

La política social actual es un complejo mosaico de programas grandes, medianos y chicos, algunos de los cuales se contradicen, y muchos de los cuales no son efectivos en lograr sus objetivos. Esta enorme cantidad de programas (más de 600) generan una cobertura inorgánica e ineficiente. A su vez, el diseño de estos programas es tal que enfrenta a los beneficiarios a impuestos confiscatorios en el margen, lo que los hace caer en la “trampa de la pobreza” de la cual solo pueden salir trabajando en la informalidad. Un programa universal tiene el potencial de asegurar la cobertura, eliminar las contradicciones y los incentivos inadecuados, y disminuir los costos de administración.

En conclusión, el objetivo central de la propuesta es proveer de un seguro efectivo a toda la población contra los riesgos de tener un menor ingreso, proveyendo de un mínimo a los ingresos de todos. Esta disminución representa un aumento del bienestar para toda la población, pero es un avance en particular para aquellos amenazados por la pobreza en cualquier etapa de sus vidas.

Para más detalles, ver el Documento de Política Pública IE-PUC N°2 de 2019, en economia.uc.cl