Propuestas en transporte del ex Presidente Lagos




El pasado jueves 14 de mayo, el ex presidente Ricardo Lagos dio su visión sobre los problemas de transporte de Santiago en un seminario sobre políticas de infraestructura, en el cual señaló que "la insatisfacción del servicio es por la congestión, y la congestión es porque no se ha mantenido el ritmo de concesiones que había en la década del 90". Además indicó que "lo que tenemos que proponernos es hacer 10 kilómetros de Metro todos los años (…) ¿qué pasa con los buses? Bueno, los buses van a ser alimentadores del Metro".

Quiénes han seguido las políticas de transporte urbano implementadas por Ricardo Lagos saben que su actual mensaje ratifica su visión expresada en los últimos 15 o 20 años: los grandes problemas de transporte en Santiago se solucionan con inversiones en infraestructura en Metro y autopistas. Su carta a la Comisión Investigadora de Transantiago en octubre de 2007 es reveladora: "El Plan Transantiago formó parte de una política pública que permitió la transformación profunda de la infraestructura de transporte de nuestro país y que requería de urgentes planes y programas para adecuarse a la modernidad. Este Plan se apoyaba en dos ejes. El primer eje se refiere a la necesidad de continuar avanzando en el programa de autopistas concesionadas por el sector privado que ahora se construirían en el sector urbano de la Región Metropolitana (…) El segundo eje tiene que ver con el gran esfuerzo que se realizó para ampliar el Metro de Santiago". Increíblemente, para Lagos en la base de Transantiago no estaban los buses. A estas alturas cabe preguntarse, ¿tiene sentido basar la solución a nuestros principales problemas de transporte en más líneas de Metro y más autopistas urbanas?

A principios de la década pasada el gobierno tenía en sus manos el Plan de Transporte Urbano de Santiago 2000-2010 (PTUS), un ambicioso plan integral de transporte elaborado inicialmente por un comité asesor externo.  Entre los objetivos del PTUS estaba modernizar el sistema de transporte público (que se traduciría en la idea de intentar mantener el porcentaje de viajes que se hacía en bus y Metro), incentivar el uso racional del automóvil, regular el transporte de carga, mejorar la seguridad de tránsito, incentivar el uso de modos no motorizados y preservar el medio ambiente, entre otros. El primer programa del nuevo plan era la restructuración del sistema de transporte público e incluía modernizar la flota de buses e incorporar tecnologías eléctricas, integrar física y tarifariamente a buses y Metro, además de reconocerse la necesidad de invertir en infraestructura para los dos modos (extensiones de líneas de Metro, corredores segregados para buses, estaciones de bus con pago fuera del vehículo, etc.).

Hacer más de 200 kilómetros de autopistas urbanas, como se hizo en Santiago, iba en abierta contradicción con la mayoría de los objetivos del PTUS (aunque éste reconocía la existencia de un plan de concesiones viales urbanas). Por el lado del transporte público, el gobierno de Lagos decidió doblar la red de Metro pero no subsidiar infraestructura crítica para buses, a pesar de que los buses eran usados por la mayoría de la población. Así, el revolucionario PTUS nació moribundo, cercenado de sus principales armas; el 2003 se hace público el nombre Transantiago y el resto es historia.

Es irónico que construir autopistas urbanas sea visto como un símbolo de modernidad por algunos, cuando en realidad es una "solución" bastante anticuada en políticas de transporte. Tratar de disminuir la congestión mediante más infraestructura para el automóvil fue una opción comúnmente adoptada por varios países desarrollados durante el siglo pasado. La idea que describió Ricardo Lagos la semana pasada se conoce como "predict and provide" (predecir y proveer) en la literatura especializada, y en pocas palabras consiste en predecir las demandas futuras de viajes en automóvil y proveer la infraestructura vial necesaria para satisfacer tal demanda. Hoy existe bastante evidencia acumulada mostrando que ese remedio puede ser peor que la enfermedad.

La provisión de nuevas autopistas urbanas es un incentivo evidente al uso del automóvil. El alivio temporal a la congestión que trae consigo el aumento de capacidad vial es rápidamente absorbido por nuevo flujo vehicular que quiere aprovechar los menores tiempos de viaje. Este flujo adicional es una mezcla de tráfico redirigido (usuarios que antes usaban automóvil en otras rutas) y de tráfico inducido (nuevos viajes en automóvil y/o viajes más largos). Este último, el tráfico inducido, es el peor de los dos efectos pues los nuevos flujos aumentan la congestión, contaminación, riesgo de accidentes y el ruido, tanto en la autopista misma como en la vialidad local.

La existencia de tráfico inducido ha sido mostrada en varios estudios, siendo el más completo el trabajo de Gilles Duranton y Matthew Turner publicado en American Economic Review en 2011. En éste se analiza el crecimiento de la oferta de autopistas urbanas y vías urbanas mayores en las ciudades de Estados Unidos entre 1983 y 2003, encontrándose mediante modelos econométricos que un aumento de 10% en la provisión de autopistas urbanas (medida en kilómetros de pistas) en promedio incrementa en igual porcentaje la cantidad de kilómetros viajados en automóvil en las carreteras. Más aún, los investigadores fueron capaces de mostrar que el aumento en kilómetros recorridos en automóvil es casi solo tráfico inducido, siendo el efecto de tráfico redirigido no mayor al 10% del total. La conclusión: la nueva infraestructura vial crea tráfico y no disminuye la congestión. La lección es que el tráfico inducido y todos sus efectos urbanos y medioambientales existen y deben ser reconocidos en cualquier postura pro autopistas urbanas.

Otro elemento a considerar es que la provisión de autopistas urbanas puede favorecer la expansión de la ciudad, ya que la nueva infraestructura "acerca" áreas periféricas a los centros urbanos consolidados. En el mediano plazo, más gente se va a vivir a las afueras y aumenta la distancia promedio de viaje, por consiguiente tenemos más motores contaminando el aire por más tiempo. Este efecto debe sopesarse con el beneficio que obtienen las personas por localizarse hacia las afueras de la ciudad. El principio fundamental es que las decisiones de localización de las personas dependen de sus tiempos de viaje (de la casa a los centros de actividades), y a su vez los tiempos de viaje dependen de las decisiones de localización de las personas, producto de la congestión vehicular. Este hecho también debe ser reconocido en cualquier postura pro autopistas urbanas.

La tendencia actual en políticas de transporte reconoce que el interminable camino de construir más infraestructura para el automóvil es menos eficiente que otras formas de intervenir el sistema, como la tarificación vial por congestión, el fomento de los modos no motorizados de transporte, la tarificación y el control de estacionamientos, la gestión de tránsito y de la infraestructura vial ya existente, etc. Afortunadamente hoy existen organizaciones de vecinos que se oponen a la construcción de carreteras urbanas y varias autoridades, como Claudio Orrego, Carolina Tohá y Josefa Errázuriz están promoviendo políticas concretas para favorecer formas sustentables de movilidad, como el transporte público y no motorizado. En este sentido, cabe destacar un aspecto positivo en las últimas propuestas de Ricardo Lagos: pide incentivar el uso compartido del automóvil.

En cuanto a las mejoras necesarias al sistema de transporte público de Santiago, la visión de que construir más líneas de metro es "la solución", dejando a los buses sólo como alimentadores de Metro, es muy cuestionable. Hoy día se ha transformado en un lugar común decir que Metro es "el eje estructurante de Transantiago" y algunos analistas incluso señalan que hay consenso al respecto. La verdad es que tal consenso jamás ha existido y fueron varios los especialistas en transporte que cuestionaron el papel preponderante que se le dio a Metro durante la gestación de Transantiago, pues lamentablemente eso estuvo aparejado con no dar prioridad en las inversiones al sistema de buses, que transportaba a la mayoría de las personas. A un costo de 75 millones de dólares por kilómetro, las inversiones en Metro deben ser cuidadosamente estudiadas y no es socialmente rentable hacer Metro en todos los ejes troncales de Transantiago. En términos de cobertura espacial de la demanda, el principal modo de transporte público es el bus.

Si hoy día se hiciera un estudio de rentabilidad social de distintas alternativas de inversión, probablemente el resultado sería que la prioridad de inversión debe estar en darle derecho preferente de circulación a los buses en la calle y un sistema centralizado de gestión de flota para que, de una vez por todas, los buses puedan mantener intervalos cercanos a constantes y así se disminuya los tiempos de espera, además de mejorar la confiabilidad y predictibilidad de los tiempos de viaje. Otras necesidades críticas son reemplazar buses en mal estado y mejorar la vialidad existente, de forma tal que la experiencia de viaje sea mejor (lo que junto con cambiar el estilo de conducción de algunos choferes, reducirá el ruido y la vibración dentro de los buses). Para disminuir la evasión, junto con endurecer la sanción a los evasores hay que pensar en subsidios específicos a los usuarios de menores recursos. Por último, se debe pasar a una forma de operación basada en itinerario para los servicios de baja frecuencia (intervalos entre buses de 15 minutos o superiores), en la cual los usuarios sepan con razonable precisión la hora en que llegará un bus a un paradero. Todo esto beneficiaría directamente al 78% de los usuarios de Transantiago que hoy utiliza buses en alguna etapa de su viaje. No haber hecho todo esto antes influye en la calidad de servicio, los niveles de demanda, la recaudación, los costos de operación y por consiguiente en el nivel de subsidio del sistema.

Cuando por fin se termine de reconocer que Transantiago es un sistema integrado de transporte público con buses y Metro a la par, parte importante de los problemas actuales podrán ser solucionados.  Extender la red de Metro es una de las opciones, pero debemos entender que Metro solo funcionará óptimamente si su socio, el bus, funciona bien. Seguir planteando que la prioridad en las inversiones en infraestructura de transporte debe ser más Metro y más autopistas, en desmedro de los buses, es repetir el error de la década pasada. Tanto los buses como el Metro deben ser considerados como estructurantes de nuestro sistema de transporte público.

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