¿Cuál es la flexibilidad fiscal que tendrá el próximo gobierno?

Esta semana, la ex Presidenta Michelle Bachelet anunció 50 medidas para sus primeros 100 días, de volver a La Moneda. El costo: US$ 700 millones. Si bien su programa de gobierno aún no se conoce, como referencia el comando ha dicho que para financiar la reforma a la educación y otros temas de la agenda social se requiere una reforma tributaria que recaudaría US$ 8.200 millones en régimen. En la otra vereda, la candidata oficialista, la ex ministra Evelyn Matthei, ha dado pasos más concretos. No sólo expuso su programa de gobierno. También lo valorizó en US$ 17.000 millones, sin detallar su financiamiento.

En ese contexto, ¿cuál es la real flexibilidad presupuestaria que tendrá el próximo gobierno para financiar su primer año en La Moneda, sin alterar mucho sus planes? La duda ha cobrado fuerza en las últimas semanas, de la mano del proyecto de ley de Presupuesto 2014 y, en especial, de las proyecciones que lo acompañan. Ingresos por US$ 59.082 millones y gastos comprometidos por US$ 61.763 millones, con un déficit fiscal efectivo de 0,9% del PIB y uno estructural de -1% del PIB , marcan la propuesta del Ejecutivo.

La polémica se ha centrado en el aumento del gasto público y en la forma en que se presentó la proyección. La autoridad entregó dos cifras para esa variable: un aumento de 2,1% respecto de la ley de Presupuesto 2013, y de 3,9% respecto del gasto efectivo con que cerraría este año. Mientras el Ejecutivo dice que la segunda cifra da cuenta del crecimiento real del gasto, la oposición acusa que el marco presupuestario de la próxima administración estará limitado a un mayor gasto de sólo 2,1%.

No es lo único. Declaraciones cruzadas entre oposición y gobierno también han puesto la atención en otros dos temas clave: los US$ 600 millones en fondos de libre disponibilidad que el gobierno dejará a su sucesor, y las proyecciones financieras para 2014-2017 que, según la Dirección de Presupuestos (Dipres), significan una holgura fiscal de US$ 9.571 millones.

La autoridad considera ambas cifras como óptimas y los detractores acusan que las restricciones legales dejan un espacio fiscal bastante menor a lo reportado como oficial.

¿A qué restricciones legales se refiere la crítica? El punto de partida es el Presupuesto de la Nación. La ley señala que el Congreso no puede aumentar los gastos consignados en el proyecto, pero sí reducirlos, lo que le permite alterar prioridades y ejercer capacidad de presión sobre el Ejecutivo. Esto es, por ejemplo, lo que sucedió en 2007, cuando la Alianza -entonces oposición- rechazó la partida del Ministerio de Transportes por los recursos para el Transantiago y dejó apenas $ 1 para los gastos de ese programa.

Sin embargo, en caso de que el Parlamento rechace el proyecto o no lo apruebe en los plazos legales -entre el 30 de septiembre y el 30 de noviembre-, el Presidente de la República puede usar una facultad especial para aprobarlo por decreto. De ahí que para un sector parlamentario la tramitación del presupuesto sea más bien un ejercicio democrático y no determinante para las finanzas públicas (ver nota secundaria).

1 Límites al gasto

La segunda restricción clave apunta al gasto fiscal. Según la ley, tanto en el Presupuesto como en la ejecución presupuestaria no se pueden recortar gastos que hayan sido fijados por ley para financiar distintas iniciativas. Por ejemplo, bonos, subsidios, programas de empleo o pensiones. Estos recursos comprometidos forman parte del denominado gasto corriente (que también contempla gasto en personal y en bienes y servicios), desembolso que, en opinión de la Dipres y los expertos, tiene una importante inercia. Para la oposición, de hecho, el aumento de 2,1% estimado para el gasto fiscal total en 2014 -respecto del Presupuesto 2013- alcanzará para cubrir el gasto corriente o también conocido como gasto de arrastre.

Ahora bien, el ex asesor de la Dipres y hoy experto de Cieplan Jorge Rodríguez afirma que el gobierno está facultado para disponer traspasos, aumentos o reducciones presupuestarias vía decreto supremo. Y recuerda que el Presupuesto de la Nación también contempla una facultad excepcional que permite al Ejecutivo un margen adicional de gasto en inversión pública de 10% y también elevar otros gastos definidos expresamente como excedibles. Esta facultad se usó en 2009 como parte del Plan de Estímulo Fiscal para enfrentar la crisis internacional. "Pero acelerar la inversión pública no se puede hacer tan rápido, pues requiere seguir todo un proceso de diseño, evaluación y gestión de proyectos, que toma su tiempo. Además, para 2014 se proyecta una disminución de 6,2%", sostiene.

Para el socio de Gemines, Alejandro Fernández, la cifra real de alza de gasto es de 3,9%. "El gobierno presentó el presupuesto con un supuesto de inflación de 3% promedio, que puede ser tres o cuatro décimas menos. Si la inflación es menor y se ejecuta todo el presupuesto, el gasto real crecerá sobre 3,9%", dice.

2 Fondos de libre uso

El gobierno dejará US$ 600 millones de libre disponibilidad a su sucesor, US$ 380 millones como provisión para distribución suplementaria y US$ 220 millones para reasignaciones. Por ley, las reasignaciones al interior de una partida presupuestaria están reguladas por normas de flexibilidad fijadas cada año por decreto. Esas normas impiden, por ejemplo, traspasar gastos de capital a gastos corrientes. Asimismo, existe un procedimiento y niveles de autoridad para reasignar recursos.

Cecilia Cifuentes, de Libertad y Desarrollo, explica que hay una gran cantidad de decretos de redistribución presupuestaria -aprobados por la Contraloría General de la República y publicados por Dipres- usados para reasignar gasto dentro y entre ministerios. "Los grados de manejo presupuestario contemplados en la ley son suficientes", opina.

Pero Rodríguez aclara que la ley permite al gobierno reasignar recursos por vía administrativa en el marco del presupuesto, siempre que no afecten gastos determinados por leyes permanentes, los que llegan a casi 70% del gasto total. El 30% restante, potencialmente reasignable, tiene limitaciones de tipo práctico: no cualquier gasto puede cortarse, por más que la norma lo permita, porque eso puede afectar el funcionamiento del Estado. Por eso, para usar los US$ 220 millones destinados a reasignaciones "se deben identificar gastos que efectivamente se puedan recortar. Algo complejo en un presupuesto que crece sólo 2,1%".

José Yáñez, de la Universidad de Chile, coincide en que "el rango de acción es más bien limitado" y que el nuevo gobierno debe hacer un cuidadoso análisis costo-beneficio si opta por las reasignaciones. "Puede ser fuente de conflictos al inicio del mandato presidencial, por lo que la nueva administración deberá pesar muy bien si toma o no la decisión que puede afectar el proceso de instalación y ciertas actividades públicas", plantea.

Patricio Rojas, de Rojas y Asociados, advierte que para conseguir recursos mayores a los de libre disponibilidad, "el próximo gobierno tendrá que optar por enviar un proyecto de ley, con un informe financiero que detalle las fuentes del financiamiento requerido para cada proyecto".

3 Proyección 2014-2017

En su diseño, la Dipres asegura que deja a la nueva administración una holgura fiscal de US$ 9.541 millones para los próximos cuatro años (ver infografía). Cifuentes sostiene que la holgura fiscal son los recursos libres con que cuenta el Ejecutivo luego de financiar los gastos comprometidos de los gobiernos anteriores, los programas y gastos de su agenda propia, y de hacer una provisión para los proyectos que ve el Congreso y requieren financiamiento.

Pero esa posibilidad, denominada holgura fiscal, está supeditada a dos hechos. Uno, que el balance estructural se mantenga en -1% del PIB para el período 2015-2017. Y dos, que cambien los supuestos de referencia con que se calcularon los ingresos efectivos: un crecimiento del PIB de tendencia de 4,8% (contra 5% de 2013) y un precio del cobre de referencia de US$ 3,04 la libra (contra US$ 3,06 de 2013).

"Si la nueva autoridad mejora el balance hasta eliminar el déficit estructural, la holgura fiscal se reduce a US$ 4.700 millones. Este tema ya es una intención declarada de una de las candidaturas. Pero también están los supuestos que pueden no darse y los ingresos efectivos no serían los estimados", advierte Yáñez.

Rodríguez apoya el punto y hace un cálculo adicional: "La holgura depende también de la meta de balance estructural para el período. Los US$ 9.500 millones implican un déficit estructural de 1% del PIB todos los años. El otro escenario planteado por Dipres, de convergencia gradual a 0% del PIB en 2018, los reduce a US$ 4.700 millones. Y con una simulación con una meta de 0% del PIB desde 2015 en adelante, la holgura desaparecería por completo".

4 Las otras opciones

Una opción que, en todo caso, no se ha usado desde 1990, a juicio de Fernández, es que se aprobara un presupuesto complementario en 2014. "Generalmente, no pasa, pero por ejemplo, se podría pensar en que si el gobierno que asuma es capaz de aprobar una reforma tributaria rápidamente y su aplicación comienza al menos en una parte de 2014, se generarán más ingresos estructurales que permitirían gastar más".

Yáñez añade que otras herramientas para obtener más recursos son impulsar vía administrativa planes para reducir la evasión del IVA y del Impuesto a la Renta y desde la administración financiera del Estado controlar más los costos de las empresas públicas, mejorar el traspaso de utilidades al Fisco e incluso las condiciones de endeudamiento para financiar sus proyectos.

¿Emitir deuda soberana es una opción? Rodríguez lo ve difícil. "Chile logró disminuir su deuda pública de 45% del PIB en los 90, a un 12% del PIB en la actualidad. Aunque este nivel permita un espacio mayor de endeudamiento, para comprometer gasto público permanente es preferible buscar ingresos más sustentables que la deuda", responde.