La Constitución y la expropiación: un análisis comparativo

Por Matías Guiloff, profesor de Derecho UDP, y Viviana Ponce de León, profesora de Derecho Universidad Austral

Hace pocos días se difundió la noticia de la aprobación, en general, de la propuesta relativa al derecho de propiedad privada por la Comisión de Derechos Fundamentales de la Convención Constitucional. Luego de ello, se han realizado varias críticas a la manera en que ésta aborda la institución de la expropiación, afirmando que se trata de una que no lo protege suficientemente. En lo concerniente a ella, la norma indica:

“Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general. Esta ley determinará también el justo monto de pago, su forma y oportunidad; y deberá considerar tanto el interés público como el del titular. La persona propietaria podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales que determine la ley”.

En esencia, las críticas apuntan a tres aspectos. Primero, a la idea de “justo monto” como estándar de la indemnización expropiatoria. Segundo, a la consideración de “tanto el interés público como el del titular”. Y, tercero, la facultad que se otorga a la persona propietaria de “reclamar de la legalidad del acto expropiatorio”.

¿Son razonables estas críticas? Como casi siempre, la respuesta depende del parámetro que se adopte para efectuar la calificación. En ese sentido, en comparación con la regulación extremadamente protectora de esta misma institución establecida en la Constitución Política de 1980, no cabe dudas de que, como veremos, por buenas razones, la contenida en la propuesta parece ser menos protectora del derecho de propiedad privada. No obstante, si se toma como referencia lo establecido en otras constituciones de países que tienen un sistema de mercado, se aprecia que la regulación contenida en la propuesta se encuentra en perfecta sintonía con éstas.

Partamos con la Constitución de Estados Unidos. La regulación del derecho de propiedad privada, contenida en la quinta enmienda, establecida en 1791, se limita a señalar: “La propiedad privada no podrá ser destinada a un uso público sin que se pague una compensación”.

Una situación similar se aprecia al analizar otras constituciones más contemporáneas. Así, en este respecto, la Constitución alemana de 1948 establece: “La expropiación solo será permisible cuando se realice con miras al bien común. Esta solo podrá ser establecida por una ley que determine la naturaleza y el monto de la indemnización. Dicha compensación se determinará estableciendo un balance equitativo entre el interés público y el de las personas afectadas. En caso de existir disputas acerca del monto de la indemnización, se podrá impugnar ante los tribunales ordinarios”.

En la misma línea, la Constitución española de 1978 dispone: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

Otro tanto sucede en el derecho internacional de los derechos humanos. Tal es el caso, por ejemplo, de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1948. De acuerdo con ella, “ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”.

Como se puede apreciar, ninguna de las disposiciones anteriormente transcritas se refiere a la forma y oportunidad de pago de la indemnización. Consiguientemente, estos aspectos quedan entregados a la ley, tal como sucedería si el pleno también aprueba la propuesta de la Comisión de Derechos Fundamentales de la Convención Constitucional. Por el contrario, el estándar de “justa compensación” se encuentra expresamente previsto en la Convención Americana de Derechos Humanos.

Por otro lado, se observa que, mientras que las constituciones de Estados Unidos y de España no se pronuncian con respecto a la determinación del monto de la indemnización, la alemana se refiere a este consagrando una orientación que se recoge en la propuesta aprobada por la Comisión de Derechos Fundamentales: considerar, además del interés de las personas afectadas, los intereses públicos que pueden verse afectados por la medida. ¿Tiene sentido incorporar estos últimos intereses en la determinación del monto de la expropiación?

La respuesta es evidentemente afirmativa, y se explica por el hecho que el valor de mercado de un terreno puede derivar de algunas decisiones que no han sido adoptadas por la persona propietaria. Así, por ejemplo, en el ámbito urbano, éste valdrá más o menos dependiendo de cuestiones tales como su emplazamiento, si está más o menos cercano a infraestructuras públicas (como una estación de metro o un parque), o cuán distante está de industrias y de edificaciones en altura. Similarmente, y tratándose del ámbito rural, un terreno puede haberse desarrollado con la ayuda de una serie de subsidios estatales (como aquellos que se otorgan para el riego y plantación de algunas especies). Si estas actuaciones estatales que incidieron en el valor de un bien debiesen considerarse o no al momento de determinar el monto de la indemnización, es algo que no resulta fácil de responder de manera general y abstracta.

Es precisamente ahí donde radica el mayor mérito de la regulación contenida en la propuesta: deja abierta la posibilidad de que el justo monto se determine considerando las circunstancias específicas del caso. En efecto, al limitarse a disponer que la ley determinará el monto considerando el interés público como el de la persona titular, la regla no hace otra cosa que decirle al legislador que adopte la decisión más justa considerando las particularidades que revista la expropiación en cuestión, tomando en cuenta, por ejemplo, cuestiones como las descritas en el párrafo anterior. Esta manera de abordar el asunto tiene más posibilidades de llegar a soluciones justas que otras consistentes en establecer una regla que ordene siempre indemnizar la totalidad del valor de mercado del bien o, inversamente, una norma que exija al Estado descontar de la indemnización la parte de este valor que deriva de decisiones adoptadas por la comunidad.

Cabe destacar que la necesidad de considerar el equilibrio entre los intereses públicos y privados también resulta exigible a la determinación de la forma y oportunidad de pago de la indemnización. En este punto, la propuesta aparentemente innova en relación con las regulaciones anteriormente analizadas (la Constitución alemana solo establece la necesidad de articular este balance tratándose del establecimiento del monto). Sin embargo, en los hechos, dicha innovación no implica adoptar un esquema distinto al previsto en esos países. A fin de cuentas, en estos ordenamientos la forma y oportunidad de pago de la indemnización quedan entregadas al legislador, y este difícilmente estaría efectuando una vulneración constitucional si, al determinar la forma y oportunidad de pago de la indemnización, articula un balance entre los intereses públicos y privados involucrados.

Por último, cabe referirse al aspecto de las garantías con que cuenta el particular para defenderse en contra de una decisión expropiatoria que estima injusta. Tal como lo hace la Constitución alemana, la regulación contenida en la propuesta consagra explícitamente la posibilidad que la persona afectada por la expropiación pueda reclamar de la ilegalidad del acto expropiatorio. De no preverse esta garantía en el texto constitucional, el legislador igualmente la podría haber establecido posteriormente. Sin embargo, para dar mayor certeza, la propuesta la establece explícitamente. Finalmente, cabe destacar que esta impugnación evidentemente abarca el monto que se determine para la indemnización. No podría ser de otra forma, si se considera que, tal como la propiedad misma a ser expropiada, dicha suma es parte del objeto del acto expropiatorio, y este objeto es precisamente uno de los que debe ser revisados al momento que un tribunal se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo, como es precisamente el caso del acto expropiatorio.