Columna de Diego Díaz R.: Descentralización fiscal: repensar el modelo

Con la aprobación de la ley de royalty minero y el reciente ingreso del proyecto de ley “Regiones Más Fuertes”, la descentralización ha tomado un nuevo impulso. Sin embargo, al igual que las reformas impulsadas en las últimas décadas, los esfuerzos por avanzar en materia de descentralización fiscal se enfocan en incrementar la participación de los gobiernos regionales y municipales en el gasto público, sin aumentar la responsabilidad de éstos en la recaudación de sus ingresos. En consecuencia, la gran mayoría de los gobiernos subnacionales en nuestro país seguirá financiando una proporción mínima de sus gastos con impuestos locales.

Esta estructura de financiamiento no se condice con la arquitectura fiscal de los países desarrollados. Si bien los países de mayores ingresos asignan una mayor proporción de la ejecución de gasto a los gobiernos subnacionales en comparación a los países de menores ingresos, los impuestos locales en el primer grupo doblan el promedio de los del segundo (Gadenne y Singhal 2014). En particular, si uno se enfoca en los países unitarios de la OCDE, muchos de los cuales son centralizados, Chile está bastante bajo el promedio del 18% de participación de los gobiernos subnacionales en los impuestos. Como consecuencia, nuestra brecha entre impuestos y gastos locales es alta comparativamente, generando regiones y municipios extremadamente dependientes de transferencias fiscales para su financiamiento.

Dicha brecha fiscal tiene importantes consecuencias para la calidad de la democracia de los gobiernos subnacionales y la estabilidad fiscal del país. Por un lado, la dependencia excesiva de transferencias vuelve a gobernadores y alcaldes fiscalmente independientes de sus electores. Esto debilita los vínculos entre gobernantes y gobernados, ya que se rompe el sentido de propiedad de los recursos públicos y, entonces, los ciudadanos tienden a demandar menores niveles de rendición de cuentas. De hecho, la evidencia comparada sugiere que cuando los gobiernos subnacionales se financian mayoritariamente con transferencias, discrecionales o no, los gobernadores y alcaldes tienden a expandir el gasto y recaudar menos impuestos, lo que amplía considerablemente sus tasas de reelección.

Por otro lado, la dependencia excesiva de transferencias distorsiona el costo de los bienes y servicios públicos a nivel local, además de involucrar directamente al gobierno central en los presupuestos subnacionales. Esto implica que los gobiernos locales pueden presionar al gobierno central para aumentar sus recursos, como sucede en otros países, ya que mayor gasto no implica costos directos para alcaldes y gobernadores. Uno de los principales desafíos de la descentralización es cómo lidiar con las restricciones presupuestarias blandas ante la expectativa de los gobiernos subnacionales de ser rescatados por el gobierno central cuando gastan más allá de sus posibilidades. Aunque no existe una solución obvia, la dependencia excesiva de transferencias permite a los gobiernos subnacionales culpar al gobierno central ante la incapacidad de aumentar su presupuesto y, eventualmente, ante una caída de ingresos. Esto es particularmente relevante con la nueva ley de royalty, ya que la volatilidad del precio del cobre puede afectar radicalmente los nuevos fondos que se crean, lo que dirigirá la presión de los incumbentes, votantes y congresistas sobre el centro para continuar con las transferencias. De la misma forma, si queremos que las regiones tengan protagonismo en el desarrollo regional es una mala idea desvincular sus ingresos fiscales del crecimiento económico regional.

Un proceso de descentralización exitoso requiere que los incentivos entre el gobierno central, las regiones y los municipios estén alineados. Un modelo donde la gran mayoría de los ciudadanos no tiene vínculos fiscales con sus gobiernos subnacionales dificulta alcanzar las potenciales ventajas de la descentralización. En el caso de Chile, ante la alta desigualdad territorial existente, esto no implica debilitar las compensaciones fiscales entre jurisdicciones y que los impuestos locales tengan que ser la principal fuente de ingresos. No obstante, es necesario ampliar la base tributaria y que los gobiernos subnacionales financien, de acuerdo a su potencial fiscal, una mayor parte de su presupuesto con impuestos locales, aunque la recaudación vaya a ser modesta en muchos casos.

Por Diego Díaz R.: Escuela de Gobierno UC