Cómo hacer una ley: Boric instruye a ministros no difundir anteproyectos ni comprometer reformas

El Presidente Gabriel Boric.

El Presidente emitió un instructivo que fija reglas desde cómo concretar la idea de una nueva ley, hasta el acto final de promulgación. El documento pone restricciones al trabajo prelegislativo y, si bien refuerza potestades de los ministros Jackson y Marcel, delega en cada cartera sectorial la responsabilidad del seguimiento legislativo.




Una suerte de manual, que detalla paso a paso cómo deben proceder los ministerios para elaborar y tramitar leyes, remitió el Presidente Gabriel Boric a todos los miembros del gabinete.

“Instructivo para la elaboración y tramitación de proyectos de ley e indicaciones”, se denomina el documento firmado de puño y letra por el Mandatario, con fecha 26 de mayo.

Si bien no es una circular de características inéditas, tampoco es muy usual. A inicios del gobierno de Eduardo Frei se emitió un texto similar, en marzo de 1994, y Michelle Bachelet, en su segunda administración, hizo otro instructivo de esta naturaleza, en marzo de 2016.

“El presente instructivo se ha desarrollado con el objetivo de fortalecer la coordinación jurídica, política y presupuestaria del trabajo legislativo, en cada una de las etapas que este supone. Lo anterior, con el fin de promover procesos más eficientes dentro de la administración del Estado que permita el mejor nivel de desarrollo de la función pública y el cumplimiento de los compromisos legislativos”, dice el texto de Boric en su primer párrafo.

Aunque se basa en varios procedimientos que Bachelet fijó en marzo de 2016, el Presidente refuerza algunos puntos e innova en algunas materias.

Por ejemplo, el actual Mandatario hace mayor énfasis en la “reserva del contenido de anteproyectos”, principio que igualmente estaba en el documento de Bachelet, pero expresado de manera más sutil.

“La facultad de concurrir a la formación de las leyes, sancionarlas y promulgarlas corresponde a S.E. el Presidente de la República. Por lo mismo, las carteras no podrán difundir el detalle de los anteproyectos, ni comprometer la presentación de proyectos de ley o de indicaciones”, dice el instructivo de Boric.

La redacción que planteaba Bachelet, en 2016, en cambio, era de tono distinto. Argumentaba que los anteproyectos “son meros documentos de trabajo, que representan deliberaciones previas a la adopción de una decisión”. En este sentido, ordenaba que, “en este estado, no podrá difundirse públicamente el detalle”, e igualmente exigía no comprometer proyectos ni indicaciones.

El adverbio “públicamente”, que usaba la expresidenta, le daba un matiz menos restrictivo, ya que les otorgaba un margen de maniobra mayor a los ministros para compartir detalles y negociar en forma privada con otros actores políticos, como los parlamentarios.

En el caso del instructivo de Boric, se profundiza esa restricción para conversaciones políticas previas al envío de la iniciativa al Congreso. “Para efectos del trabajo prelegislativo solo podrán utilizarse minutas explicativas elaboradas por el ministerio responsable del proyecto de ley, las que en ningún caso podrán contener todo o parte del articulado en elaboración”. Esta última frase es una innovación respecto del instructivo de Bachelet.

Otro ajuste que establece el Presidente en este manual de elaboración y tramitación de leyes, es que delega la principal responsabilidad del seguimiento de una iniciativa presidencial a la cartera sectorial. “El ministerio responsable deberá monitorear la tramitación de los proyectos de ley e indicaciones”, incluyendo los resultados de las votaciones que se den en ambas ramas del Congreso, “debiendo mantener informada” a la División Jurídico-Legislativa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Segpres), que lidera Giorgio Jackson.

Anteriormente, esta responsabilidad, según el instructivo de Bachelet, era compartida entre la Segpres y el ministerio sectorial.

Además, se le exige a la respectiva cartera que supervise si en la tramitación se violan las facultades exclusivas del Presidente. En ese caso, el ministro sectorial y su equipo son los responsables de hacer las reservas de constitucionalidad y de informar a la Segpres.

Pese a ello, el instructivo de Boric igualmente refuerza la potestades del ministerio de Jackson, sobre todo en la evaluación previa, al igual que del Ministerio de Hacienda, que encabeza Mario Marcel, ya que la Dirección de Presupuestos (Dipres) es la entidad encargada de ver el impacto fiscal de un anteproyecto.

Antes de que un proyecto o indicación pase a la firma del Presidente Boric debe contar con el consentimiento técnico de la Segpres (específicamente de la División Jurídico-Legislativa) y de Hacienda (que actúa a través de la Dipres).

Además, se establecen reuniones semanales, que se realizarán los días miércoles, en que los asesores legislativos de cada ministerio deben reportar a la Segpres los avances y requerimientos del trabajo en el Parlamento.

Las urgencias o cualquier modificación al proyecto original también deben ser consultadas a la Segpres y eventualmente a Hacienda, si es que esos ajustes demandan gasto fiscal. Un posible efecto práctico de ello es que cualquier negociación legislativa debería contar con la venia de Jackson y Marcel.

El instructivo de Boric, que comprende 10 páginas, expone detalles desde cómo debe partir la deliberación, en uno o más ministerios, para concretar la idea de una nueva ley y su ceremonia de presentación, hasta la toma de razón de la Contraloría (si es que se aprueba la reforma en el Congreso) y el acto final de promulgación.

Este documento, que en su elaboración contó con la participación de la Segpres, ya fue remitido a los 24 ministerios y a las 39 subsecretarías del gobierno.

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