Definición y medición de lo urbano – rural en Chile y su efecto ideológico en las políticas públicas

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Foto: Pablo Rojas



Un dato interesante que muestran los censos de población y vivienda que lleva a cabo el INE, es el aumento de la población que vive en áreas urbanas, pasando de un 83,5% el año 1992, a un 86,6% en el 2002, y llegando a un 87,8% el 2017, en contraposición a la disminución de la proporción de población rural alcanzando en el último censo a un 12,2%.

Lo anterior es sumamente relevante en relación al ingreso de Chile a la OCDE, que ha provocado varios cambios en la forma de mirar las políticas públicas, sobre todo aquellas económicas o ambientales, pero quizás donde el debate ha estado más ausente o ha tenido menor impacto es respecto de las que se relacionan con temáticas territoriales, pues en la práctica son mucho menos atractivas para la ciudadanía, por el impacto más de largo plazo que generan el accionar del Estado en dichas materias.

En el contexto anterior, uno de los elementos más relevantes ha sido verificar la forma de medir lo que se refiere a población urbana y rural. En relación a la medición realizada por el INE, ésta indica que un 87,2% de la población habita en zonas urbanas (ciudades) y un 12,2% en zonas rurales, pero es interesante ver que cuando se consideran los datos proporcionados por la OCDE, para sorpresa de muchos se plantea que al año 2014 el 48% es predominantemente urbana, 16% vive en áreas intermedias (entre lo urbano y rural) y un 36% en áreas predominantemente rurales. De esta pequeña comparación surge inmediatamente una pregunta como ¿Por qué la medición oficial de población urbana rural de Chile es diferente a la de la OCDE, sobre todo si Chile es un país OCDE?

Para comenzar a responder la primera pregunta, es importante indicar que esencialmente existen en Chile dos formas de identificar territorios urbanos y rurales -lo que ya resulta inquietante-, una primera vinculada a las mediciones que realiza el INE y que define como entidad urbana "un asentamiento humano con continuidad y concentración de construcciones en un amanzanamiento regular con población mayor a 2.000 habitantes, o entre 1.001 y 2.000 habitantes donde menos del 50% de la población que declara haber trabajado se dedica a actividades primarias". La segunda, indirecta, es la que se aplica desde los instrumentos de planificación territorial, definidos en el artículo 52 de la Ley General de Urbanismo y Construcción  que indica que "se entenderá por límite urbano, para los efectos de la presente ley y de la Ley Orgánica de Municipalidades, la línea imaginaria que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal", entendiendo entonces que todo lo que existe dentro de este límite como urbano y en contraposición el resto como rural. En términos temporales ambas definiciones son relativamente contemporáneas, detectándose su implementación desde el Censo de 1982 en relación a la primera, y desde la promulgación de la LGUC el año 1976, ambas con cambios mínimos en los últimos 40 años.

Por otra parte Chile ingresa a la OCDE el año 2010, organización que estableció el año 2011 la utilización para sus estadísticas de una metodología para la clasificación de tipologías regionales, así como de la implementación del concepto de "Áreas Urbanas Funcionales". De esta forma se entiende como Rural un territorio "si su densidad de población es inferior a 150 habitantes por kilómetro cuadrado…si la proporción de población que vive en unidades rurales locales es mayor de 50%...y si no contiene un centro urbano de más de 200.000 habitantes que represente al menos el 25% de la población regional". Adicional a lo anterior clasifica los territorios como áreas intermedias o predominantemente urbanos. Estas definiciones establecidas por la OCDE resultan más complejas, pero interesantes de aplicar, pues permiten pasar de una mirada en blanco y negro (urbano – rural actualmente vigente en Chile) a una en escala de grises y con, al menos, siete niveles de diferenciación de territorios, acordes a la realidad y complejidad existente en el mundo actual.

Ahora, para comprender lo anterior ¿Qué implicancias o efectos ha tenido lo anterior en relación con las políticas públicas? Es difícil responder de una forma exhaustiva esta pregunta en una columna, pero es posible verificarlo en la importancia que ha dado el Estado a la promulgación e implementación de las tres políticas territoriales principales correspondiente a la de Ordenamiento Territorial (PNOT), de Desarrollo Urbano (PNDU) y de Desarrollo Rural (PNDR). Mientras la PNDU ha tenido varias versiones, y en una rápida discusión entre los años 2012 y 2014 fue aprobada en su última versión, e implementada mediante la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, institucionalidad que ha traspasado gobiernos de diferente color político, la PNDR ha sido discutida desde el año 2012 sin tener la aprobación de su texto definitivo en la actualidad, demorando ya casi 7 años en su promulgación, con la carencia de instituciones que permitan su implementación, dando cuenta de la prioridad por los territorios urbanos por sobre los rurales que asigna el Estado. Similar situación vive la PNOT, donde no se ve la prioridad que requiere su promulgación, sobre todo porque operativiza una de las pocas atribuciones que tendrán los Gobernadores Regionales elegidos democráticamente una vez entre en funciones luego de la elección del próximo año.

La anterior mirada que ha tenido el Estado, una especie de "Ideología de lo Urbano", donde lo que prima es resolver los problemas de las ciudades, generando institucionalidad para estas, facilitando las inversiones y los recursos económicas en estas y otra serie de medidas que pueden ser verificadas con facilidad, ha provocado la exacerbación de brechas en el territorio, con aumentos de población en áreas urbanas como se vio al inicio, disminución de pobreza en áreas urbanas (con un actual 7,4% en relación al 16,5% de incidencia de la pobreza en áreas rurales de acuerdo a la encuesta casen del 2017), mejorando calidad de vida en áreas urbanas (que se puede ver reflejado en todavía un 17,8% de la población rural no tiene acceso a agua de red pública, pozo o noria de acuerdo a la casen de 2017), todo en desmedro de la población rural, que en la práctica no es el 12,2% de habitantes, sino que al menos un 36%, es decir una de cada 3 personas del país, y que habitan además en el 83% de la superficie del país, siendo imperativo dar un giro para focalizar la mirada hacia el territorio y sobre todo el mundo rural, donde en la actualidad están quienes más necesitan del aparato público.

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