El gobierno se comprometió a ingresar el proyecto de ley que busca reformular el sistema de pensiones en septiembre. Mientras eso sigue su curso, un actor que ha estado presente en el debate público ha sido el exministro de Hacienda Rodrigo Valdés. Su participación no solo ha estado en la Comisión del Adulto Mayor y Pensiones que formó la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), sino que también en diversos seminarios. Ahora, para seguir incidiendo en el debate escribió un paper junto a la economista y excoordinadora de Políticas Sociales de Hacienda Paula Benavides, que lleva por título "Pensiones en Chile: antecedentes y contornos para una reforma urgente".

Este documento tiene dos objetivos principales. Primero, presenta y analiza una serie de antecedentes que ayudan a afinar el diagnóstico y, segundo, discute una serie de elementos y soluciones alternativas que sirven de insumo para una reforma. No obstante, y más allá del análisis técnico, no deja de lado el factor político, ya que asegura que "cualquier cambio relevante requiere un nivel de consenso lo más amplio posible.

Fase de diagnóstico: suficiencia de las pensiones y pobreza

Uno de los planteamientos que hacen Valdés y Benavides apunta al problema de suficiencia de las pensiones. "Las tasas de reemplazo efectivas para personas que se pensionaron entre 2007 y 2014, calculadas por sexo y quintiles de ingreso, señalan que es solo de 20% si se considera la porción autofinanciada, número muy bajo en comparación a cualquier estándar. Con la acción del pilar solidario, la tasa de reemplazo se duplica a 40%".

Asimismo, indican que tan importante como el promedio es que exista una heterogeneidad significativa. "La tasa de reemplazo autofinanciada de las mujeres es aproximadamente un tercio de la de los hombres. Esto es reflejo de diferencias de densidades de cotización (especialmente en edades medias), una edad de retiro menor y expectativas de vida mayores que se reflejan en las tablas de mortalidad para el cálculo de las pensiones".

De acuerdo al estudio, la situación por niveles de ingreso es también muy distinta. "Es así como los dos quintiles más pobres terminan con tasas de reemplazo significativamente más altas que el 60% más rico". Si bien mencionan que se puede asumir que el quintil más rico, probablemente, tiene otros ingresos después del retiro, no hay evidencia de que este sea el caso para la clase media.

En suma, subraya el documento, la clase media y las mujeres enfrentan tasas de reemplazo muy insuficientes y bastante menores que otros segmentos. "Esto es importante, porque, habitualmente, se considera que el problema de las pensiones estaría en los bajos ingresos, porque en términos absolutos sus pensiones son bajas. Pero esto no es así si se consideran las tasas de reemplazo. Sin perjuicio de aumentar los beneficios focalizados del pilar solidario, el desafío más importante y difícil es cómo mejorar las pensiones que reciben el tercer y cuarto quintil. Por ejemplo, un trabajador que al jubilar tiene un sueldo mensual de $ 900 mil, pero recibe una pensión de $ 250 mil".

Cobertura, tasa de cotización y mercado laboral

En el texto se afirma que un elemento determinante del nivel de las pensiones en un sistema de contribución definida es cuánto se ahorra en la etapa activa. "Dos de sus determinantes fundamentales son la participación en el sistema y la tasa de cotización. En ambos, hay problemas en la actualidad", dice. La baja densidad de cotizaciones es un problema central. "La distribución de las densidades muestra, además, que un número importante de afiliados cotiza muy poco. En torno al 30% de los nuevos pensionados del periodo 2007-2014 cotizó por cinco o menos años y solo cerca del 23% lo hizo por más de 25 años", precisa el documento.

Expectativas de vida, envejecimiento y edad de retiro

Otro factor central del monto de las pensiones -asegura el informe- es el número de años que es necesario financiar durante la etapa de retiro. Un período más largo disminuye el monto de las pensiones si se considera un monto de financiamiento acumulado fijo. Este período depende tanto de la expectativa de vida como de la edad de retiro. "Prácticamente en todo el mundo las expectativas de vida han aumentado y se proyecta que lo seguirán haciendo de manera significativa. En Chile, desde el inicio de los años 80, la expectativa de sobrevida a los 65 ha aumentado aproximadamente 4,5 años para los hombres y casi cinco años para las mujeres, equivalente a más de 30%. Ello implica una disminución relevante de las pensiones, manteniendo todo lo demás constante. Hacia adelante, las expectativas de vida seguirán aumentando a un ritmo algo inferior, pero de todas maneras relevante", puntualiza el paper.

Cambios paramétricos

A partir de simular el efecto de distintos cambios, Valdés y Benavides explican que "es crucial aumentar la tasa de cotización, la edad de jubilación y proteger la política de inversiones de manera que, dado un nivel de riesgo, la rentabilidad sea lo más alta posible. Estos parámetros pueden ser directamente afectados por la autoridad y son los más incidentes en las pensiones en el largo plazo".

El caso de la tasa de cotización se menciona que es evidente y parece ser aceptado por todos los actores relevantes, al punto que es hoy una política de consenso. Así, sugieren que un aumento de cinco puntos porcentuales es del orden correcto, situando a Chile en torno al promedio de las tasas de cotización obligatorias para pensiones en los países Ocde. Sin embargo, se debe considerar que en muchas de esas naciones en forma adicional existe una alta cobertura de los sistemas de ahorro voluntario privados (individuales u ocupacionales). "Considerando las dificultades políticas que tiene un nuevo cambio futuro, se podría también pensar en un aumento mínimo de cinco puntos porcentuales y que este continúe más allá de este número hasta que los cálculos de tasas de reemplazo esperadas, dada cierta densidad, lleguen a un nivel deseado", recomiendan.

Subir la edad de jubilación

Esta propuesta de aumentar la edad de retiro, de acuerdo a lo señalado en el estudio, es una medida técnicamente evidente, pero políticamente muy compleja. "Las encuestas de opinión revelan que existe un 90% de rechazo a una medida así, lo que sugiere que debe desarrollarse un proceso de maduración de esta política y que no deben abandonarse los esfuerzos por explicar los impactos significativos que puede tener una baja edad legal de jubilación, cuando existe evidencia de que esta actúa como punto focal en decisiones que pueden no ser óptimas". A la vez, se menciona que para ser viable, este proceso debe acompañarse con el desarrollo de medidas complementarias respecto del mercado laboral, que se debe considerar una mayor equidad de género en el sistema y que, ante un aumento en la edad legal, se debe analizar un mayor grado de flexibilización del retiro anticipado.

El desafío de corto plazo

Para las generaciones jubiladas o que están pronto a jubilar, el estudio indica que los cambios paramétricos que se pueden legislar son insuficientes para aumentar las pensiones de las generaciones retiradas y próximas a hacerlo. Parece necesario considerar algún sistema de transferencias y/o seguros. En ese sentido, se hacen al menos cuatro preguntas relacionadas entre sí: ¿Cuántos recursos transferir? ¿Quiénes deben ser los beneficiarios? ¿Debe ser un esquema transitorio o permanente? ¿Cómo deben financiarse estas transferencias?

De la sección de diagnóstico, el estudio deja en claro que los problemas de insuficiencia (medidos como tasa de reemplazo) están más concentrados en la clase media que en los quintiles más vulnerables. "Eso implica que los beneficios deberían estar más concentrados en aquellos que cotizaron. Y si se quieren resguardar incentivos, ellos deben estar de alguna manera relacionados a los esfuerzos de cotización. Por cierto, no focalizar en los más vulnerables es políticamente contraintuitivo, difícil de explicar, pero central en el diseño de un sistema de seguridad social contributivo".

En este aspecto, Valdés y Benavides indican que se podría establecer un sistema de cargo fiscal paralelo al pilar solidario. Así, mencionan que el programa del Presidente Piñera considera, por ejemplo, complementar con cargo fiscal las pensiones de vejez de la clase media en el sistema de ahorro individual, para aquellos que hayan cotizado más de 20 años (con reglas especiales para beneficiar a las mujeres). Este complemento subiría cuando se postergue la edad de jubilación por encima del promedio actual y favorecería a los adultos mayores con pensiones autofinanciadas inferiores a $ 800 mil, a partir de los 65 años. "Si el diseño buscado es premiar a los que cotizaron se puede pensar en otorgar beneficios según la pensión autofinanciada con algún tope como lo propuso la reforma de 2017 o a través de premiar los años de cotización con un monto fijo por año, por ejemplo. En ambos casos se logra cautelar los efectos adversos en los incentivos a cotizar para los que se pensionen en los próximos años y en el costo. Si se entrega a los ya pensionados un monto independiente al esfuerzo previo, es un precedente peligroso para el resto", afirman.

¿Cómo se financian? De acuerdo al informe, en un extremo se puede pensar en rentas generales de la nación de hoy o futuras. En el otro, está la posibilidad de usar parte de la cotización obligatoria, pero por un tiempo. "Se argumenta, con razón, que usar impuestos generales sería mejor desde el punto de vista de la eficiencia, porque la cotización constituiría un impuesto al trabajo". Esto, de acuerdo al documento, es un argumento que no debe exagerarse, ya que los impuestos que financian las rentas generales también distorsionan. Basta ver, agrega el informe, la discusión de estos años respecto de tributos corporativos y su efecto en la inversión. Asimismo, indica que la tasa de impuestos al trabajo en los segmentos medios y medio-altos es particularmente baja en Chile cuando se compara con otros países de similar o mayor ingreso. "Una persona que gana 1,8 veces el sueldo promedio en Chile paga un impuesto menor a 8% (que incluye el 7% de salud, y subiría a 18% si se considera la cotización de AFP como un impuesto). El promedio de la Ocde es 39%.

Por otro lado, plantean que hay dos argumentos de economía política que hacen que financiar estas transferencias con rentas generales sea un camino riesgoso. Primero, señalan que es difícil pensar que recurriendo a rentas generales se logre la focalización necesaria de estas transferencias para el problema en cuestión y, segundo, que si se financia parte de las pensiones de la clase media que contribuyó con impuestos generales se crea un sistema muy parecido a uno de reparto, pero desfinanciado desde el comienzo. Sumando y restando, consideran que será necesario algún sistema de transferencias transitorio, que premie el esfuerzo contributivo en la etapa activa y que se financie de manera pragmática.

AFP

Finalmente, el trabajo analiza alternativas para una mayor eficiencia y fortalecimiento de la competencia entre las AFP y eventuales nuevos actores, así como los costos y beneficios de administradores alternativos, incluido uno para las nuevas cotizaciones administrado de manera segregada, el cual los autores tienden a preferir. Plantean que hay diferentes modelos posibles para tener un mejor sistema en términos de su sostenibilidad, diversificación de riesgos, aprovechamiento de las ventajas comparativas y del aporte de los diferentes actores.

Por razones políticas y de legitimidad señalan que parece necesario establecer un sistema complementario a las AFP privadas para administrar las cotizaciones adicionales. Añaden que el sistema de pensiones se beneficiaría, a largo plazo, al tener mecanismos para compartir mejor los riesgos entre los ciudadanos, donde exista una mayor solidaridad y se logre más adhesión. Un sistema basado exclusivamente en el ahorro obligatorio individual manejado por el sector privado y el pilar solidario para alivio de la pobreza parece insuficiente.