Reforma de Pensiones, Riesgos Fiscales y Balance Estructural

La semana pasada el gobierno realizó un importante anuncio en materia de pensiones: buscará ampliar la cobertura del Pilar Solidario a la clase media y aumentar gradualmente en 6 puntos porcentuales la tasa de cotización previsional. La forma de financiamiento anunciada por el gobierno impone riesgos fiscales significativos y se aparta de la implementación de la regla de balance estructural.

El gobierno ha señalado que la reforma de pensiones actuales tendría un costo de 1,5% del PIB en régimen. El proyecto original de la actual administración contemplaba un costo fiscal al año 2030 de 0,7% del PIB. Es decir, si consideramos el aumento en el gasto entre la actual versión del proyecto y la versión original, estaríamos hablando de que se requiere 0.8% del PIB de financiamiento adicional.

El gobierno anunció inicialmente su disposición a financiar el aumento en gasto con la eliminación de exenciones tributarias. Lo anterior parecía natural toda vez que un grupo de expertos de distintos sectores, convocado por el gobierno para analizar las exenciones tributarias, había sugerido eliminar algunas de éstas. Sin embargo, el gobierno dio un paso atrás y anunció posteriormente que la eliminación de exenciones tributarias no sería necesaria y que el financiamiento provendría de una combinación de mayores holguras presupuestarias e ingresos extraordinarios.

La regla de balance estructural implica que el gasto permanente se financia con ingresos permanentes. El gobierno ha señalado que la reforma de pensiones se financiará el primer año con ingresos transitorios provenientes de la recaudación por la licitación de la red 5G, entre otros ingresos extraordinarios. El problema de esta lógica es que todos los gobiernos pueden querer financiar gasto presente permanente con ingresos futuros esperados. Por eso la regla de balance estructural implica financiar gasto permanente con ingresos permanentes. Es cierto, es solo un año. Pero el solo un año nos puede llevar a que sean dos o quizás tres…

¿Cómo se financiarán los gastos “en régimen” de la reforma anunciada? El gobierno ha señalado que éstos se financiarán con holguras fiscales futuras. Estas holguras corresponden a la diferencia entre los ingresos permanentes futuros “esperados” y el gasto público comprometido. El más reciente informe de la Dirección de Presupuestos indica que al 2025 la holgura presupuestaria sería de 0.8% del PIB. Dado que el gasto adicional de la reforma de pensiones está en torno a esta cifra, se debiese concluir que con las holguras alcanza. Lamentablemente, el origen de esta holgura implica que en la práctica se está abandonando la regla del balance estructural y se están introduciendo riesgos fiscales significativos.

La holgura presupuestaria justificada por el gobierno se genera porque se asume en la planificación presupuestaria un déficit estructural de 0.9% del PIB. Es decir, la reforma de pensiones que está proponiendo el gobierno, la cual es sin lugar a duda necesaria, se financiaría con un déficit estructural permanente, no con mayores ingresos estructurales.

Más aún, la existencia real de dicha holgura presupuestaria es cuestionable. El cálculo de las holguras presupuestarias realizado por la Dirección de Presupuestos se sustenta en una serie de supuestos. Por ejemplo, para la inversión pública en los próximos años el supuesto es que solo se financiarán los compromisos adquiridos y los arrastres de proyectos. Es decir, el cálculo podría implicar que no habrá nueva inversión pública en el futuro. Todo esto hace que las potenciales holguras presupuestarias deban ser interpretadas con gran cautela.

A favor del gobierno está el hecho de que el precio del cobre de largo plazo puede ser mayor al actualmente considerado, lo que generaría ingresos permanentes adicionales. Pero apostar las pensiones futuras a los vaivenes en el precio del cobre puede ser muy riesgoso.

Además, hay riesgos que deben ser considerados en el análisis. La dinámica poblacional será altamente negativa en materia de gasto en pensiones. Al año 2030, la población mayor a 65 años en nuestro país sería de 3,4 millones de personas y alcanzaría a 5,1 millones de personas el año 2050. La presión de gasto en pensiones será relevante. Más aún, la dinámica de nuestro mercado laboral ya impone riesgos importantes producto de la baja densidad de cotización. Y si a lo anterior le sumamos un proceso de automatización global, que genera un gran desafío en materia de creación de empleos, el escenario se puede tornar complejo.

Pero siempre tenemos el crecimiento económico. Si logramos acelerar nuestra tasa de crecimiento, podremos generar más y mejores empleos y aumentar la recaudación fiscal de manera permanente. Pero para crecer más se requiere una mayor inversión, privada y pública, en educación, en innovación, en emprendimiento, en infraestructura, en capacitación, en ciencia y tecnología. Se requiere una agenda de crecimiento que nos permita diversificar y sofisticar nuestra estructura productiva. Y nada respecto del crecimiento económico de largo plazo está en la discusión pública. Tampoco habría espacio presupuestario para una agenda de este tipo.

El gobierno tiene una alternativa para avanzar en un financiamiento sostenible de la reforma de pensiones: seguir las recomendaciones de comisión de expertos en relación con la eliminación de exenciones tributarias. Probablemente no será suficiente, pero sería una señal en la dirección de reducir los riesgos fiscales y de mantener el compromiso con la regla de balance estructural.