¿5, 10, 20 años o más?: El camino infinito para implementar una nueva Constitución

Ilustración: El camino infinito para implementar una nueva Constitución

A menos de una semana de que la Convención Constitucional entregue su texto final, entre los convencionales ya ronda la ansiedad. Solo en caso de que gane el Apruebo, la gran pregunta que se abre es cómo será el periodo de transición. Pese a que algunos esperan que esto sea inmediato, lo cierto es que será muy lento y repleto de obstáculos. Además, los protagonistas ya no serán los constituyentes, sino que los tiempos los pondrán el Congreso y el Ejecutivo.




¿Cuánto puede durar la implementación de una nueva Constitución? A solo nueve días de que la Convención Constitucional presente la propuesta final de texto constitucional, esta es una pregunta que empieza a rondar con fuerza entre los convencionales. A pesar de que esta es una preocupación que solo se hará realidad en caso de que gane el Apruebo en el plebiscito del 4 de septiembre, el tema se instaló sobre todo durante el proceso de discusión de las normas transitorias.

En ese debate hubo varios constituyentes que plantearon la urgencia que tienen los cambios que busca implementar la eventual nueva Constitución. Sin embargo, una cosa son los deseos de algunos sectores de la Convención respecto a la rapidez de la implementación del nuevo texto, pero son los tiempos que impone la realidad política del país

La experiencia de 1980

El proceso más reciente de implementación constitucional fue el que se vivió en 1980 luego de que el régimen militar dejara atrás la Constitución de 1925, publicando el 11 de marzo de 1981 el texto constitucional que, luego de 60 reformas realizadas con posterioridad, es la Carta Magna que aún sigue vigente en el país.

El contexto político era distinto: no había democracia y el Congreso no estaba funcionando. El abogado constitucionalista Raúl Bertelsen fue testigo directo de ese proceso. Integró la Comisión Ortúzar, la instancia encargada de redactar el nuevo texto constitucional y luego formó parte -e incluso presidió- el grupo encargado de preparar todos los proyectos de ley necesarios para implementar la Constitución de 1980.

La transición en la Constitución de 1980 fue un proceso largo de ocho años para programar las disposiciones transitorias, periodo en el cual el Presidente de la República y el Poder Legislativo radicó en la Junta de Gobierno. Se nombró especialmente una comisión de estudio de las leyes orgánicas constitucionales, de la cual yo formé parte junto con otros profesores y abogados, y que funcionó hasta fines del periodo de transición, hasta que se efectuaron las elecciones y el presidente y la Comisión dejaron de funcionar”, recuerda Bertelsen.

El abogado, quien es contrario al nuevo texto constitucional, comenta que es muy probable que si gana el Apruebo este proceso de implementación sea mucho más exigente y más engorroso. “Con el proyecto que ya se ha aprobado, no son decenas las leyes, son muchísimas más que en la Constitución del 80. Yo pienso que de aprobar el texto el Congreso actual, que va a durar hasta 2026, va a estar agobiado por las leyes que va a tener que hacerse cargo y que la mayor parte tienen que ser presentadas por el Presidente de la República. No sé cómo va a funcionar el Congreso estudiando esos proyectos de ley si además se tiene que hacer cargo de todas las otras materias que el gobierno, o ellos, están estudiando o van a iniciar su estudio, como podría ser la reforma tributaria”, agrega Bertelsen.

Lo cierto es que el proceso vivido en 1980 marca bastantes diferencia con lo que podría ser el actual proceso. Ahora en democracia gran parte del trabajo va a estar centrado en el Congreso y eso significa, bien lo saben los convencionales, que los tiempos dejarán de ser marcados por ellos y pasarán a ser puestos por los parlamentarios.

Esperar con paciencia

La convencional Amaya Alvez (Frente Amplio) explica que el camino para la implementación está dibujado en las 61 normas transitorias que aprobó el pleno. “Las disposiciones transitorias que se incorporan al final del texto constitucional proponen un cronograma de implementación. Los plazos varían según las materias y el carácter de los mandatos que se imponen en ellas. Podríamos estimar una década para que todas las materias contenidas en las disposiciones transitorias se encuentren en curso”, dice Alvez.

A su juicio, las experiencias de otros países son disímiles y pueden ir “desde algunos años a décadas”. Incluso, agrega, “en algunos casos también quedan normas sin implementar que se transforman en meramente programáticas”. Por eso, afirma Alvez, “es relevante que la Constitución se implemente correctamente en tiempo y forma”.

La abogada constitucionalista Tania Busch reconoce que la ruta de las normas transitorias tienen como destino el Congreso. “La complejidad más importante tiene que ver con los tiempos y la complejidad de la implementación legislativa. El proceso de transición constitucional va a requerir de una importante voluntad política, que tiene algunos plazos acotados en algunas materias señaladas en las disposiciones transitorias, donde el Ejecutivo debe enviar proyectos de ley”, dice Busch.

La académica, sin embargo, agrega que esta situación “es una cuestión propia de los cambios constitucionales” y por lo tanto, hay que pensar que el país debe tener paciencia: “No me parece problemático que la implementación sea gradual porque creo que eso da la posibilidad de mayor reflexión (...). Un plazo de cinco a 10 años es un plazo conservador, podría incluso demorar más, pero lo importante es que la transición constitucional, por la profundidad de las reformas, requiere paciencia”.

La decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado, Miriam Henríquez, coincide en lo mismo: “Es necesario tener presente que los cambios que la nueva Carta traerá aparejados serán graduales y progresivos”. La académica además agrega un elemento adicional distinto al rol que tendrá el Congreso.

“También corresponde considerar, por su inmediatez y complejidad, cómo los aplicadores del derecho, como los jueces y órganos de la administración del Estado, resolverán los asuntos sometidos a su conocimiento mediante la aplicación de las nuevas normas constitucionales y cómo no aplicarán las normas contrarias a ellas”, plantea Henríquez, haciendo referencia a la “resolución de los posibles conflictos entre las normas actualmente vigentes con las nuevas normas constitucionales”.

Un proceso de nunca acabar

El abogado Luis Cordero plantea otro escenario como referencia. Pese a que la implementación de una nueva Constitución es mucho más compleja que una simple ley, Cordero dice que un ejemplo sectorial que puede ser útil para dimensionar la magnitud de lo que podría venir puede ser lo vinculado a la biodiversidad y áreas protegidas.

El académico asegura que desde 1984 que Chile está tratando de implementar un sistema de áreas protegidas en base a una institucionalidad pública. Pese a los emplazamientos realizados por el Tribunal Constitucional, los esfuerzos realizados por los dos gobiernos de Sebastián Piñera y Michelle Bachelet, el asunto aún no se ha podido implementar. “Vamos a cumplir casi 40 años tratando de aprobar e implementar una institucionalidad pública para la gestión de las áreas protegidas. Por ahora el sistema descansa en una Convención de 1940, también conocida como Convención de Washington y aprobada en Chile en 1967, que permite un modesto sistema de protección y gestión, en un contexto donde los objetivos y fines públicos para proteger la biodiversidad también han cambiado”, asegura Cordero.

Por lo mismo, el académico es enfático en señalar que “la implementación de una Constitución no es ejecutar una carta Gantt”. De hecho va un paso más allá: “Una Constitución nunca se termina de implementar. Un asunto son las normas legales que se deben dictar a su amparo, algunas de las cuales se pueden demorar décadas o derechamente no dictarse como sucedió con varias reglas bajo la Constitución de 1925 en materias que nos penan hasta hoy. Otra cosa es la instalación de las nuevas instituciones, derechos o sistemas derivados de la Constitución que dependen de los operadores del sistema institucional como los jueces, la administración pública, la Contraloría, entre otros”.

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