Cuando el pasado miércoles el Presidente José Antonio Kast firmaba a las 7:30 de la mañana en el salón Montt Varas de La Moneda el proyecto de reconstrucción junto a seis de sus ministros, los ojos del mercado y de los principales expertos fiscales del país centraban su atención en cómo la iniciativa iba a lograr cuadrar la caja fiscal en el mediano y largo plazo. Gran parte de la credibilidad del proyecto se jugaba en los números del clave informe financiero de la iniciativa.

La ambiciosa jugada del ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, de incluir en un solo proyecto una agresiva baja del impuesto a las empresas, la eliminación de las contribuciones para los adultos mayores, un crédito tributario al empleo, la exención del IVA a las viviendas y la integración del sistema tributario imponía una difícil misión al inquilino de Teatinos 120: mostrar que el evidente deterioro de los ingresos fiscales que producirán las medidas tributarias de la megarreforma en el corto plazo, iban a ser compensados en el mediano y largo plazo.

De hecho, el informe financiero del proyecto reveló que el mayor costo fiscal de la iniciativa se sentiría al año 2030 (unos US$3.200 millones) y adelantó que el efecto en el crecimiento económico de las medidas podría compensar las pérdidas de ingresos recién a partir del año 2031. De ahí en adelante, el efecto positivo del crecimiento compensa con creces el efecto fiscal de las medidas, según el informe elaborado por la Dipres.

Sin embargo, la preocupación de los expertos está en el corto plazo y en el efecto de las medidas tributarias en la estresada salud de las finanzas públicas para los cuatro años del actual gobierno. Concuerdan en que la nueva mochila fiscal que genera el proyecto (unos US$ 2 mil millones adicionales) hace imposible transitar desde un déficit estructural de 3,6% del PIB (más de US$12 mil millones) en 2025 a la meta de convergencia fiscal (0% de déficit) al 2030.

El expresidente del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), Jorge Rodríguez, coincide en que el proyecto pone una complicación adicional a la meta fiscal del gobierno. “El proyecto tiene riesgos que hay que mitigar. Esos riesgos tienen que ver con los cálculos que se hicieron en el informe financiero. Y ahí lo que uno tendría que tratar de mitigar en este mismo proyecto es a través de algunas otras medidas que se incluyan en la tramitación legislativa. El mismo informe financiero reconoce que en el corto plazo, que en este caso es un corto y mediano plazo, porque marca todo el período de esta administración, el proyecto es deficitario y sólo después que termine esta administración el proyecto tendría, si se materializan todos los supuestos del crecimiento, un efecto positivo para las arcas fiscales”, afirmó Rodríguez a Pulso esta semana.

De todas formas, el propio Quiroz reconoció hace un par de días el carácter deficitario del proyecto, pero inmediatamente mostró un as bajo la manga para mitigar los menores ingresos en el corto plazo. “En esto no hay misterio: el proyecto tiene impacto negativo en este gobierno en términos de recaudación, por eso estamos tomando medidas de ahorro fiscal como el 3% de ajuste por ministerio, para entregar un país en orden en las cuentas al final de este gobierno”, dijo el ministro de Hacienda hace unos días.

Los analistas privados, no obstante, reconocen un fisco más debilitado en el corto plazo, pese al esfuerzo de recortes de gasto público de Quiroz. “Van a tener que financiar el déficit estructural que ya se traía, más este déficit que genera este proyecto en su balance neto. Ahí tendrán el tema de los recortes de gasto, pero no alcanzan, así que o se bajan algunos costos del proyecto o tendrán que recurrir básicamente al financiamiento externo. Esto último, sin embargo, no me parece una locura, porque tener una deuda sobre PIB de 42% es súper razonable y es mucho más baja que muchos otros países desarrollados y de la región”, asegura la economista y socia de Tax & Legal en Deloitte, Vanesa Lanciotti.

Loreto Pelegrí, tax partner de PwC Chile, cree que el proyecto está bien orientado, ya que combina una reforma estructural procrecimiento con un esquema de financiamiento transitorio que, de materializarse conforme a lo esperado, permitiría absorber los costos iniciales sin deteriorar significativamente las cuentas públicas. Sin embargo, repara en que una parte relevante del financiamiento inicial depende de decisiones “voluntarias” de los contribuyentes, lo que trae algunas incertidumbres.

“Si la recaudación por regularizaciones resulta sustancialmente inferior a lo previsto, el proyecto deja expuestas las finanzas públicas a un déficit adicional en el corto plazo, justo cuando entran en régimen rebajas tributarias permanentes y nuevos gastos tributarios. En ausencia de crecimiento suficiente o de ahorros fiscales adicionales y permanentes -que además enfrentan riesgos políticos de reversión- el ajuste recaería necesariamente en mayor endeudamiento, recortes de gasto o la necesidad de introducir correcciones legislativas con posterioridad. En un escenario de estrés severo, este riesgo podría erosionar la credibilidad fiscal del proyecto y limitar los grados de libertad de la política económica futura, especialmente considerando las restricciones que impone el régimen de invariabilidad tributaria”, alerta la especialista de PwC.

El descalce fiscal

Durante la semana, los economistas ligados a la centroizquierda también fustigaron los cálculos de Hacienda y alertaron por el carácter deficitario del proyecto. Mientras el exministro de Economía del anterior gobierno, Álvaro García, dijo que la rebaja del impuesto corporativo aumentará el déficit fiscal, la economista y directora de la Escuela de Gobierno de la Universidad Católica, Andrea Repetto, fue más allá y dijo que el proyecto era “riesgoso” para las finanzas públicas.

Pero el exdirector de Presupuestos del último gobierno de Sebastián Piñera, Matías Acevedo, matiza. “Me hubiera gustado que hoy los que rasgan vestidura por la responsabilidad fiscal y que fueron parte del diseño de la reforma tributaria de Bachelet y de cumplimiento tributario hubieran tenido el mismo estándar que hoy le exigen a esta reforma. Las metas fiscales deben ser exigentes, pero creíbles. Si el gobierno se compromete con una meta de balance (primario) que estabilice la deuda para 2030 por debajo del 45% del PIB habrá más que cumplido su tarea”, lanza Acevedo.

“Este proyecto está financiado durante los tres primeros años solo con el recorte de gastos que se ha aplicado hasta el momento de US$2 mil millones. Eso mitiga de forma importante los riesgos fiscales asociados al esperado ‘dividendo de crecimiento’ que contribuye a generar mayores ingresos estructurales”, añade el economista.

Sin embargo, el recorte de gasto público por US$ 1.980 millones ya realizado por el nuevo gobierno, y anunciado por la Dipres esta semana, de un total más de US$ 3 mil millones esperados para este año y que Hacienda expuso como una medida para mitigar los menores ingresos de la megarreforma en el corto plazo, genera dudas.

Un influyente economista y experto fiscal que pidió el anonimato reconoce que el megaproyecto pone mayor presión a las finanzas públicas y complejiza la tarea de Hacienda de llegar a un 0% de déficit hacia 2030. Agrega, además, un nuevo antecedente que justifica los riesgos fiscales de corto plazo. “Hacienda está ocupando la bala de plata de los US$2 mil millones recortados hasta ahora en mitigar el déficit que le genera el proyecto en los primeros años, pero en el origen esos recursos eran para cumplir la meta de convergencia fiscal y no para esto. Es como desvestir un santo para vestir otro”, explica el mismo economista.

La misma fuente repara también en que los recortes ya logrados, de los cuales no existen detalles de sus características, son básicamente administrativos, lo que le restaría el carácter más permanente que exige la ruta fiscal. “No sabemos si son recortes en gasto corriente, que sería lo deseable, o gasto de capital. Es más fácil postergar la construcción de un puente que los recortes en personal o en programas”, afirma el experto, quien cree que la consistencia de este ajuste solo se podrá ver al cierre de este año.

Otro influyente experto fiscal cree que el peso de la megarreforma obligará a Hacienda a sincerar que no podrá llegar a convergencia fiscal hacia 2030 y proyecta que ese ajuste en la meta deberá transparentarlo el próximo 12 de mayo durante la publicación del Informe de Finanzas Públicas del primer trimestre. Con todo, la Ley de Responsabilidad Fiscal entrega 90 días desde el inicio del nuevo gobierno para publicar la ruta fiscal de cuatro años.

“Frente a la complejidad que le impone la megarreforma, es muy probable que Jorge Quiroz busque seguir cortando gasto para llegar a la meta fiscal, pero se va a dar cuenta que ese camino se le va a poner cuesta arriba. Por eso una meta coherente y creíble sería apuntar a un déficit de 0,5% o 1% hacia 2030, al igual como lo buscaba Evelyn Matthei en la campaña pasada”, concluye la misma fuente.

La batalla doctrinaria por la reintegración y la invariabilidad tributaria

Algunos de los temas que prometen concentrar la disputa más doctrinaria entre gobierno y oposición para el proyecto de reconstrucción se refieren a la propuesta de transitar desde el modelo tributario actual semi-integrado a uno integrado y la medida que garantiza invariabilidad tributaria para proyectos de inversión extranjeros y chilenos.

En la centroizquierda creen que fijar la carga tributaria para proyectos a 25 años plazo y con una serie de garantías para los inversionistas puede constituir un “amarre” para las decisiones de futuros gobiernos en materia tributaria. “Hago reserva (de constitucionalidad) respecto de la eventual invariabilidad tributaria que propone este proyecto de ley por un periodo de 25 años”, dijo esta semana el jefe de la bancada del PS, Raúl Leiva.

Sin embargo, los expertos matizan y respaldan la apuesta del gobierno. “La invariabilidad tributaria es un mecanismo probado para atraer inversiones de gran escala y largo plazo. Chile ya la aplicó durante décadas (con el DL 600) y eso ayudó a que llegaran importantes proyectos mineros, energéticos y de infraestructura, impulsando crecimiento y empleo. El umbral de US$ 50 millones es razonable porque se enfoca en proyectos que realmente mueven la aguja de la economía. No es una ‘camisa de fuerza’, sino más bien un seguro de estabilidad que el Estado ofrece al inversionista”, afirma Andrés Martínez, socio de Consultoría Legal y Tributaria de KPMG Chile.

Vanesa Lanciotti, socia de Tax & Legal en Deloitte coincide: “Resulta razonable que el proyecto contemple un régimen de invariabilidad para inversiones sobre US$ 50 millones y por un plazo de hasta 25 años, enfocado en sectores estratégicos y de alto impacto. Además, no se trata de una camisa de fuerza para futuros gobiernos”.

Otro tema que concentrará el debate técnico y político será la reintegración tributaria al 2031. Para la centroizquierda, la separación del pago de impuestos de las rentas del trabajo y de las del capital (desintegración) constituye una lucha emblemática de los últimos 15 años. Fue una posibilidad que rondó en la reforma tributaria de 2014 del segundo gobierno de Michelle Bachelet. También el exministro de Hacienda, Mario Marcel, la incorporó en su fallido intento por aprobar una reforma en el gobierno pasado. “Para los sectores más progresistas, las rentas del capital en Chile tienen demasiados beneficios versus las rentas del trabajo. Con una integración como propone el gobierno eso se acentúa. Es una defensa bien ideológica”, afirma un abogado cercano al progresismo.

Mientras en el actual sistema semi integrado permite descontar solo el 65% del pago del impuesto de primera categoría (hoy en 27%) al momento de pagar los impuestos personales (global complementario), el sistema integrado abre la posibilidad de descontar el 100% del tributo corporativo. Según el gobierno, este es un fuerte incentivo a la inversión, dado que baja la carga tributaria en el pago final de impuestos de las personas. El incentivo es aún mayor si se concreta la rebaja del impuesto de primera categoría desde el 27% a 23%.

“La integración es una mirada distinta de cómo entender los impuestos. No es que un sistema per se sea más eficiente que otro. Es decir, puede haber sistemas integrados que funcionan bien y sistemas desintegrados que también funcionan bien. Lo que importa es cómo están armados y cómo eso conversa con la economía. En Chile ya tenemos una tradición de sistema integrado”, afirma Víctor Fenner, socio de Política Tributaria de EY.

“Avanzar hacia un sistema totalmente integrado para todos los participantes parece más lógico y consistente. Permite eliminar asimetrías, reduce distorsiones entre inversionistas locales y extranjeros y mejora la simplicidad del sistema tributario”, concluye, a su vez, Vanesa Lanciotti de Deloitte.