A las 12.15 horas del invernal 9 de julio de 1826, un edecán anunció que a la sala que recibía al Congreso Constituyente llegaban el Director Supremo, Ramón Freire, acompañado del flamante Presidente de Chile, el vicealmirante Manuel Blanco Encalada. Héroe de la guerra de Independencia, además había servido en la Expedición Libertadora del Perú y combatido bajo las órdenes del mismo Freire en la Expedición a Chiloé, que logró anexar la isla a la soberanía de Chile, en enero de ese mismo año. Blanco había sido elegido el día anterior por el mencionado Congreso.

Al ingresar a la sala, según detalla el acta de ese día en las Sesiones de los cuerpos legislativos de la República de Chile: 1811-1845, Blanco prestó juramento y acto seguido, fue Freire, como Director Supremo saliente, quien ciñó la banda tricolor al nuevo Mandatario. Luego, Freire se ubicó a la izquierda del presidente del Congreso, el obispo José Ignacio Cienfuegos, y Blanco a su derecha. A continuación, Blanco -entonces de 36 años- procedió a leer un breve discurso, con el que inauguraba su mandato.

“Señores: Al depositar sobre mis hombros el supremo cargo con que vuestra generosidad se ha dignado honrarme, siento que la elección no sea tan acertada como bondadosa, porque mi poco mérito no puede presentar aquellas cualidades que deben acompañar al que se encarga de tan ardua empresa; pero por el bien público mis ardientes deseos, por el orden y la justicia”.

El vicealmirante no había sido electo por el voto popular, sino que fue ese mismo Congreso el que lo eligió. Obtuvo 22 votos (57,89%); le siguió José Miguel Infante, el líder federalista, con 15 votos (39,47%). Blanco no asumía solo. Junto a él, en calidad de Vicepresidente, llegaba el señor Agustín de Eyzaguirre. Entre ambos, tendrían que liderar un proceso que buscaba darle estabilidad a la joven nación que, tras la abdicación de Bernardo O’Higgins en enero de 1823, pretendía alcanzar una organización política definitiva. Después de las frustradas constituciones de 1822 y 1823, fue Freire quien impulsó un Congreso Constituyente con el fin de probar una nueva idea: convertir a Chile en un país federal, en un modelo similar al de los Estados Unidos. Así comenzaron a aprobarse las llamadas Leyes Federales, que dividían al país en ocho provincias autónomas: Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepción, Valdivia y Chiloé. Además, creaba los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República.

Sin embargo, los historiadores señalan que el cargo de Presidente ya tenía una cierta tradición en Chile, y que la influencia de Estados Unidos fue menos evidente. Más bien, se trató de una versión local del modelo federal norteamericano. Un “federalismo a la chilena”. Así lo comenta a Culto el historiador Armando Cartes. “Las leyes federales de 1826 tienen varias lecturas. Es efectivo que hubo una admiración a Estados Unidos, no solo por la eficacia de su sistema político y por sus políticas liberales, sino que sobre todo por su prosperidad creciente, que muchos asociaban a las libertades de que disfrutaban sus ciudadanos. De ahí se desprende la imitación de la figura de presidente, que en Chile se evitó por décadas, pues recordaba la figura de ‘presidente’ de la audiencia, que le correspondía al gobernador del reino”.

“De lo que uno puede leer, tanto de los folletos que circulaban en la época como de las sesiones del Congreso Constituyente de 1826, efectivamente había una intención de copiar no solamente el sistema norteamericano, sino el mexicano -señala el historiador Cristóbal García-Huidobro-. Los federalistas consideraban que Estados Unidos y México eran de los países más poderosos de América y que por lo tanto había que imitarlos. De hecho, el mismo José Miguel Infante decía que no conocía verdadero patriota que no fuera federal, es una frase exacta de él. Entonces, la creación de un presidente y un vicepresidente viene de ese intento de modelar Chile como una nación federal”.

La historiadora Valentina Verbal, Doctora en Historia por Florida International University, Profesora de Historia del derecho e Instituciones políticas en la Universidad Andrés Bello, indica: “Creo que sí existió cierta influencia del modelo constitucional estadounidense, sobre todo en la adopción de figuras como el presidente y el vicepresidente de la República, pero no hablaría de una copia mecánica ni tampoco de una consecuencia directa del proyecto federalista”.

“Ahora bien, aunque el modelo estadounidense probablemente sirvió como referencia, en Chile el vicepresidente tuvo inicialmente un carácter más bien funcional: reemplazar al presidente en casos de enfermedad, ausencia u otros impedimentos, más que constituirse en una figura política de gran protagonismo durante el ejercicio presidencial - agrega Verbal-. Además, existían diferencias institucionales importantes respecto de Estados Unidos. A diferencia del sistema norteamericano, donde presidente y vicepresidente integran una misma candidatura o ‘dupla’, en Chile ambos cargos se elegían de manera separada. Eso muestra que, aunque existía admiración por el sistema republicano estadounidense, las instituciones se adaptaban a las condiciones y necesidades políticas locales”.

En esta misma línea, el historiador y académico de la U. de los Lagos, Hernán Delgado, agrega: “En Chile el federalismo no consistió en una mera copia, sino que como una respuesta la situación política y del territorio, especialmente en cuanto a las tensiones entre el centro y las provincias (como Coquimbo, Concepción y Valdivia), unido esto a las grandes distancias, a la geografía y a la ausencia de integración, por lo que en Chile primó una visión local del modelo estadounidense, aunque preservando denominaciones como las de Presidente o Vicepresidente, o la división de poderes o la misma Constitución (hoy la más antigua vigente en el planeta). Además, existían referencias ilustradas adicionales (provenientes de la Revolución Francesa, por ejemplo)”.

Autonomía vs. Anarquía

El proceso de discusión de las Leyes Federales se llevó a cabo fundamentalmente entre julio y octubre de 1826. Sus más fervientes defensores eran justamente los del bando federalista. En la sesión de 6 de julio de 1826, José Miguel Infante señaló: “Es el único capaz de hacer la prosperidad de la República”. Y añadió una idea que defendía su grupo: no solo la autonomía de las provincias, sino además que los cargos públicos fuesen elegidos en su totalidad, incluyendo a los curas párrocos. “Se ha dicho que los pueblos deben elegir sus gobernadores, párrocos y demás empleados; solo es una barrera contra los déspotas y opresores; la libertad hasta hoy, en Chile, no ha sido ni figurada, cuando, estando dividido el territorio en 32 partidos, el Gobierno nombra 32 hombres para mandarlos y sostenerse mutuamente. Proclamemos esa ley, si se quiere, ahora mismo, y digamos a los pueblos mañana: Nombrad vuestros gobernantes, elegidlos a vuestra satisfacción”.

De acuerdo a Hernán Delgado, el ideólogo de que los párrocos fuesen electos fue del propio obispo Cienfuegos, quien se justificó en el Congreso: “Si a los pueblos se despoja de esta autoridad se les hace un agravio usurpándoles este derecho. Toda autoridad, inclusive el Jefe de la Nación, debe ser elegida por los pueblos (...) que cada provincia reúna su asamblea y determine las cosas necesarias y convenientes a lo interior y económico de cada una”.

Eso sí, el federalismo estaba lejos de generar un consenso amplio. Destacados políticos conservadores eran contrarios a la idea. Quizás el mayor de ellos (y enemigo personal de Infante), era Juan Egaña, quien señaló en el Congreso: “La representación, si no es solidaria, establece el provincialismo, que provoca el federalismo y termina en la anarquía; son tan tristes como repetidos y recientes los sucesos que sancionan esta verdad; cada sección quiere hacer valer separada la soberanía que representa, porque es indivisible, hasta que divididas todas, se anula la soberanía misma”.

El mismo vicepresidente de la República, Agustín de Eyzaguirre, era más bien cercano al centralismo antes que al federalismo. “Figurémonos ahora que sea bueno el sistema federal; pero los fondos para sostenerlo ¿de dónde salen? Chile que con las entradas nacionales no alcanza a cubrir los gastos ordinarios, ¿cómo podrán éstos cubrirse si se aumentan, como deben aumentarse, adoptando el federalismo? La mayor parte de estas entradas las da la capital, ¿y sería justo que este pueblo mantuviese los gastos de las otras provincias si se les declaraba independientes?”, y remataba afirmando que el federalismo “sumergiría a todos los pueblos de Chile en la miseria y la deshonra”.

Eso sí, todos coincidían en un aspecto: el voto debía ser censitario, no universal. Es decir, para poder sufragar se exigiría saber leer y escribir, tener un capital (de 1000 pesos a 200) o una propiedad equivalente.

¿Por qué Federalismo?

¿Qué hizo que la elite política se decantara por el Federalismo en ese 1826? Armando Cartes ensaya una respuesta: “Era una solución político-constitucional que se mostraba efectiva, a la cuestión de las autonomías regionales, que demandaban las antiguas provincias y cabildos de los países americanos. Hay que recordar, además, que el primer liberalismo, que empujó las revoluciones de la independencia, era antiautoritario y anticentralista, de ahí que el federalismo aparecía como una buena elección. Y así fue, pues la gran mayoría de los países, poblaciones y territorios de América, del norte y el sur, terminaron acogiendo esa forma de Estado”.

Esa búsqueda de autonomía de las provincias se enmarcaba en las diferencias que por entonces existía entre Santiago y las provincias, lo explica Delgado: “En la práctica eran tensiones por las disputas entre las élites para efectos de mantener el poder y distribuirlo a su gusto, así como la administración, las decisiones, los recursos, prebendas, privilegios y beneficios. Por lo tanto, la élite santiaguina hará lo posible por preservar un modelo centralista en la toma de decisiones, teniendo al frente a las provincias que demandaban una mayor autonomía, representación (legitimación) y capacidad de autogobierno, especialmente las más lejanas como Valdivia (Osorno, Los Llanos -La Unión, posteriormente- y Río Bueno). Debido a estas disputas, es que el Congreso intenta dar respuesta a las demandas provinciales a través de una reorganización territorial muy interesante, aunque simple en apariencia, en 8 provincias, con elección popular de autoridades (gobernadores y curas párrocos, por ejemplo) y una ampliación de sus atribuciones locales, dada la precariedad en la que se encontraban algunas, como Valdivia, que sufrió la integración forzosa al territorio nacional desde el 4 de febrero de 1820”.

“Antes de que se consolidara la independencia, surgió la cuestión de la distribución territorial del poder -agrega Armando Cartes-. Santiago esperaba que como capital del reino y sede del principal cabildo, el poder y la administración del nuevo Estado se radicase en la capital de la nueva república. Las provincias periféricas, en cambio, Concepción y Coquimbo, en especial la primera, por su importancia histórica, poderío militar, potencial económico y la preparación de sus elites, aspiraba a un gobierno colegiado, en que las tres provincias estuvieran representadas, en un marco general de autonomía política regional”.

Sin embargo, García-Huidobro aclara que en rigor, la idea del federalismo más bien surgió desde Santiago antes que en las provincias. “Para 1825 tenemos un quiebre nuevamente entre las provincias y el gobierno central en Santiago con una disolución del Congreso, producto de que las provincias le revocan los poderes de representación a los diputados. Entonces, supuestamente se devuelve ese poder de representación a las provincias y las provincias se autogobiernan, y eso va a ocurrir durante todo el año 1825. De ahí entonces es Santiago el que sostiene la idea de crear un régimen federal para reunir nuevamente a las provincias en torno a Chile, o sea, en torno a Santiago con un gobierno, pero claro, con una mayor dosis de autonomía”.

Pero el bando federalista subió la apuesta y decidió presentar un proyecto de Constitución Federal. Incluso, según Cristóbal García-Huidobro, hubo conversaciones con personeros estadounidenses al respecto. “Yo encontré unos textos del Departamento de Estado de los Estados Unidos, en los que Samuel Larned, ministro plenipotenciario en Chile de los Estados Unidos, le cuenta al Secretario de Estado que el presidente Blanco Encalada, y después Pinto, lo han invitado a una reunión en la casa del presidente para conversar sobre cuáles tienen que ser los lineamientos de la nueva Constitución chilena”. Delgado señala que fue presentado en diciembre de 1826 para su discusión.

¿Quiénes eran los federalistas?

En el Chile de la década de 1820, la elite política reunía a liberales, conservadores, o’higginistas y posteriormente a los estaqueros. El grupo de los federalistas era uno más, pero logró que su propuesta fuese considerada por el Director Supremo Freire. Acá el nombre clave es el de José Miguel Infante, antiguo diputado del primer Congreso Nacional, de 1811, y fundador del periódico El Valdiviano Federal. Pero como veremos, no era el único.

“Más allá de José Miguel Infante, el federalismo contó con el apoyo de diversos dirigentes políticos y parlamentarios, aunque no conformaron un partido homogéneo en el sentido moderno del término -apunta Valentina Verbal-. Más bien, se trató de un grupo diverso de actores —muchos de ellos vinculados a intereses provinciales o críticos del centralismo santiaguino— que veían en el federalismo una fórmula para redistribuir el poder político y otorgar mayores atribuciones a las provincias. En ese sentido, el perfil de los partidarios del federalismo era relativamente heterogéneo. Había representantes de provincias, miembros de las elites regionales, algunos sectores liberales tempranos y figuras que desconfiaban de la excesiva concentración del poder en Santiago. Más que una adhesión doctrinaria uniforme al modelo estadounidense, muchas veces lo que los unía era la búsqueda de mecanismos de mayor autonomía territorial y de equilibrio político frente al centralismo heredado del período colonial”.

Iván Obando, profesor de Derecho, decano facultad Ciencias Jurídicas y Sociales U. de Talca, agrega: “Probablemente, uno de los más renombrados fue José Ignacio Cienfuegos, quien era un religioso de ideas conservadoras que había tenido una destacada participación en las luchas de Independencia y en política en años previos. El presidió provisoriamente el Congreso Federal y apoyó un federalismo atemperado, porque lo encontraba conducente a los derechos de la libertad, de igualdad legal y de autonomía de las provincias y localidades”.

“José Ignacio Cienfuegos, Francisco Ramón Vicuña, José Miguel Infante y Martín de Orgera. Esos son los principales federalistas, son los que dirigen el movimiento, porque el resto de los diputados que eran federalistas, en realidad, lo eran porque era el espacio mayoritario donde encontraban algún ámbito de representación. Pero eventualmente, cuando el federalismo pierde tracción, bueno, todo se va al carajo”, indica García-Huidobro.

De hecho, añade Valentina Verbal, uno de sus líderes es el primero de desafectarse. “El caso de Cienfuegos también ilustra el carácter cambiante y poco cohesionado del grupo federalista. Cuando el proyecto comenzó a perder fuerza, el propio sacerdote se mostró partidario de abandonarlo. Ya en febrero de 1827, apenas un año después de aprobadas las leyes federales, se distanció de medidas que antes había apoyado, entre ellas la elección de párrocos, que inicialmente había defendido como fundamental para la ‘felicidad espiritual’ de los fieles”.

El final de un experimento

Como primer Presidente de Chile, la gestión de Blanco Encalada estuvo lejos de ser memorable. Solo duró tres meses en el cargo, pues renunció el 9 de septiembre de 1826, y Agustín de Eyzaguirre, como vicepresidente, debió asumir el timón. ¿Por qué la gestión de Blanco fue tan breve? Responde Armando Cartes: “Manuel Blanco Encalada fue esencialmente un oficial de Armada, un militar y, solo brevemente, diplomático y político. De manera que no se había preparado para cargos ejecutivos. Se mantuvo en la función de presidente dos breves meses. Era una época de gran inestabilidad, en que primaban las ideas federales, a las que Blanco Encalada era contrario. Carente de los apoyos necesarios en los dos grandes grupos que se disputaban el poder -pipiolos y pelucones- prefirió alejarse de la primera línea de la política”.

“Blanco dejó el cargo había una cantidad importante de tensiones entre el Ejecutivo y el Congreso, sumado a una crisis económica que venía arrastrándose desde la época de O’Higgins, y donde las asonadas militares estaban a la orden del día -señala García-Huidobro-. Entonces, al considerarse impotente e incapaz de resolver los problemas del país, renuncia. Durante su gobierno -es duro decirlo- no se hizo absolutamente nada porque fue extremadamente corto”.

La renuncia de Blanco generó una nueva seguidilla de inestabilidad. El mismo Eyzaguirre dejó su cargo tras el llamado motín de Campino, y eso hizo que el Congreso llamara nuevamente a Ramón Freire para que asumiera el poder, ahora como presidente. Sin Blanco, y con las tensiones de la época, el federalismo comenzó a debilitarse. “Esta inestabilidad que vemos durante la década de 1820 tiene que ver precisamente con esos ‘dolores de madurez’: la imposibilidad de encontrar equilibrios entre el poder Ejecutivo y el Legislativo, y el conflicto al interior del Congreso debido a que el federalismo empezó a perder partidarios, lo que generaba muchas tensiones. A esto se sumaba, por cierto, el militarismo rampante que seguía existiendo en esa época, producto de la resaca que dejó la guerra de Independencia”.

Pero mirando desde una perspectiva global, ¿por qué no funcionó el “Federalismo a la chilena”? Responde Verbal: “Más que hablar del fracaso de un sistema federal en Chile, habría que hablar del fracaso de un proyecto político federalista que no logró consolidarse por varios factores. Uno de ellos fue el fuerte clima de inestabilidad política de los años veinte, marcado por el militarismo e intervenciones de las fuerzas militares en las disputas institucionales, lo que dificultó la consolidación de los ensayos políticos del periodo. Un segundo factor tuvo que ver con los conflictos que emergieron dentro de las propias provincias a propósito de la reorganización territorial, abriendo disputas respecto de cuáles ciudades debían convertirse en capitales provinciales, sumado a que las elecciones locales dieron origen a fraudes, desórdenes y divisiones. Por último, las leyes federales impulsaron una ampliación importante de prácticas electorales que ocurrió en un contexto institucional todavía frágil, sin registros electorales consolidados ni procedimientos estables, favoreciendo acusaciones de fraude e incluso episodios de violencia política; en suma, el proyecto debió desenvolverse en un escenario de fuerte conflictividad territorial, experimentación institucional e inestabilidad política general”.

Armando Cartes también ensaya una explicación: “En su momento no funcionó porque, en el Chile de los años 1820, todavía en guerra y ocupado por fuerzas realistas, empobrecido por la larga revolución y sin un gobierno funcional en Santiago, nada podía realmente funcionar. Fernando Campos contabilizó 30 gobiernos entre 1823 y 1830. Algunas ideas, además, eran demasiado avanzadas para la mentalidad de la época, aunque más tarde pasaron a ser canónicas, como la misma democracia participativa y la laicización de las instituciones. Si las cosas se hubieran hecho mejor podría haber tenido una oportunidad. En el futuro, es improbable que se adopte, pero si es posible -y necesario- que se avance hacia niveles mayores de descentralización política y administrativa del país”.

“El federalismo no logró consolidarse como un orden constitucional estable. El proyecto de Constitución Federal de 1826 existió, pero no logró ver la luz -dice Hernán Delgado-. Las provincias no tenían la experiencia administrativa necesaria (“pocas luces” decía la prosa de ese tiempo) para operar como unidades jurisdiccionales federadas. El estado carecía de base económica estable; había una incombustible persistencia del centralismo santiaguino (donde estaba las instituciones más sólidas). Había una crisis de gobernabilidad, disensiones intestinas y conflictos en las distintas facciones. Huelga decir que el federalismo era sentido como un modelo poco aplicable a la realidad chilena”.

Iván Obando agrega: “Para establecer un Estado federal es necesario contar, en primer término, con una constitución federal que fije los poderes y competencias del Estado federal y de las entidades federadas, pensando en una forma de descentralización política y no meramente administrativa. Una construcción de “abajo hacia arriba” del federalismo, como se pretendió hacer en Chile, sólo podía estimular fuerzas centrífugas que afectarían la unidad del naciente Estado chileno. En segundo lugar, se debe contar con un autogobierno provincial que funcione efectivamente, gracias a la existencia de una infraestructura administrativa y fiscal. Nada de eso existió en el Chile en aquel entonces, que despertó a la vida republicana marcado por un profundo centralismo, autoritarismo y carencia de recursos, por lo que mal podía establecerse un Estado federal”.

Cristóbal García-Huidobro también tiene su mirada: “El federalismo no funcionó en Chile por varias razones. Primero, porque implicaba un nivel de separación y autonomía que las provincias no habían pedido, sino que lo intentó imponer Santiago. En segundo lugar, era muy caro y difícil de llevar adelante en un país tan pobre y con tanta desigualdad, donde provincias como Colchagua, Aconcagua, Valdivia y Chiloé no tenían cómo sostener y reproducir la estructura del Estado federal a nivel provincial. Y en tercer lugar, el federalismo no obedecía realmente a la intención de las élites de mayor autonomía; solo querían un espacio de decisión para que no las molestasen en su negocio y Santiago no las atosigara, pero sin que implicara una separación tan grande respecto de la ayuda que podía venir del gobierno central”.