El estrés fiscal por el que atraviesa la economía chilena y la necesidad de generar más ingresos púbicos ha obligado al gobierno a mirar más allá de lo presumible. El propio ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, planteó hace un mes la necesidad modernizar la gestión de las empresas públicas como un eje clave para sanear las finanzas estatales y conseguir las metas de balance y deuda pública para el cierre de su gobierno. De hecho, a principios de mes Hacienda ofició a todas las compañías estatales para que remitan antecedentes sobre su situación financiera y metas para los siguientes años, entre otras peticiones, lo que refuerza las exigencias a dichas empresas hechas a inicios del gobierno.

Una investigación del Centro de Estudios Públicos (CEP), cuyo diseño se venía preparando hace meses, entra de lleno en el análisis de este tema que hoy genera gran interés en Hacienda. Liderado por los investigadores Sebastián izquierdo, Jorge Rodríguez, Andrés Araya y Xiomara Kuwae, el estudio del centro de pensamiento aterriza siete propuestas para mejorar institucionalidad, transparencia, evaluación y rendimiento de empresas públicas en el país.

“En un contexto de estrés fiscal prolongado como el que vivimos, no basta con mirar solo al gobierno central para buscar opciones de mejora. Un sector muy relevante, que pesa hasta 10 puntos del PIB, son las empresas públicas, por lo que debieran tener un mayor nivel de escrutinio. Este estudio busca ser un insumo concreto para eso: entrega una metodología para identificar dónde la propiedad estatal está bien justificada, dónde existen riesgos fiscales que hoy no se monitorean de forma sistemática pero que forman parte de los desafíos de sostenibilidad fiscal, y entrega recomendaciones para medir el desempeño financiero y no financiero de las empresas públicas. Coincidentemente, el Ministerio de Hacienda ha anunciado una línea de trabajo para mejorar la gestión de las empresas y activos públicos, por lo que vemos que se abre una oportunidad para esto”, resume economista del CEP y exdirector del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), Jorge Rodríguez.

El coordinador académico del CEP, Sebastián Izquierdo, también cree que una empresa pública no debería evaluarse solo por “si gana o pierde plata” y destaca que el estudio permite preguntarse si existe coherencia entre la razón que justifica que el Estado sea dueño, los resultados que la empresa obtiene y los riesgos fiscales que genera. “El universo de empresas públicas chilenas es mucho más heterogéneo de lo que parece. De las 28 empresas analizadas, solo tres -BancoEstado, Codelco y Enap- concentran cerca del 90% de los ingresos. Eso significa que cualquier diagnóstico agregado esconde realidades financieras y fiscales completamente distintas”, precisa el también integrante del CFA.

El documento propone una forma de evaluar las empresas públicas chilenas a partir de tres dimensiones: la justificación de la propiedad estatal, el desempeño financiero y no financiero, y la exposición fiscal. “La idea central es simple: una empresa pública no debiera evaluarse solo por cuánto gana o pierde, pero tampoco basta con invocar una misión pública para justificar cualquier resultado. Lo relevante es observar si existe coherencia entre la razón por la cual el Estado mantiene la propiedad, los resultados que la empresa obtiene y los riesgos que eventualmente genera para las finanzas públicas”, sostiene el estudio.

El primer mensaje que el documento quiere entregar es que la justificación de la propiedad estatal no es uniforme. Precisa que algunas empresas presentan fundamentos económicos o de política pública relativamente robustos, ya sea porque generan rentas relevantes para el Estado, operan en condiciones de monopolio natural, preservan capacidades estratégicas o proveen servicios cuyos beneficios sociales pueden exceder sus ingresos comerciales. Pero añade que otras, por contrapartida, enfrentan una carga de justificación más exigente, especialmente cuando operan en mercados competitivos, tienen baja contribución fiscal o no muestran con suficiente claridad un mandato público diferenciado. “Esta distinción no equivale a una recomendación automática de mantener, cerrar, fusionar o privatizar empresas; más bien, permite ordenar dónde debiera concentrarse el escrutinio”, precisa el estudio.

El documento también quiere dejar en claro que el desempeño de las empresas públicas debe evaluarse a la luz de sus mandatos específicos. “Las utilidades, pérdidas, aportes fiscales y traspasos al Fisco son indicadores importantes, pero no suficientes. En empresas con obligaciones públicas, esos indicadores deben complementarse con métricas de cobertura, calidad, continuidad, acceso, eficiencia, costo del mandato o preservación de capacidades estratégicas”, señala.

“Para que esas métricas resulten interpretables, conviene apoyarlas en ejercicios de benchmarking que comparen a la empresa con pares sectoriales -tanto privados como empresas similares en otros países, cuando los haya-, de modo de distinguir si una pérdida o un mayor costo refleja el cumplimiento del mandato o, en cambio, brechas de eficiencia respecto de estándares comparables. En sentido inverso, cuando una empresa no tiene un mandato público claro, medible y vigente, las pérdidas persistentes, la dependencia fiscal o el deterioro patrimonial deben interpretarse como señales de alerta. En esos casos, el problema no es solo financiero, es también de diseño institucional”, reflexiona el mismo el estudio del CEP.

Un tercer mensaje apunta a cómo la exposición fiscal de las empresas públicas influye en el desempeño del Estado como un todo. Según el estudio, las empresas públicas pueden generar ingresos para el Fisco, pero también pueden acumular compromisos mediante pasivos contingentes por deuda garantizada, deterioro patrimonial, pasivos por mandatos públicos no financiados o expectativas de apoyo futuro. “Por eso, una mirada integral de sostenibilidad fiscal no debiera limitarse solo al gobierno central. Debe incorporar, al menos de manera agregada, las exposiciones actuales y potenciales asociadas al portafolio de empresas públicas”, complementa.

Las recomendaciones

A partir de este diagnóstico, el think tank de corte liberal recomienda fortalecer la definición de los mandatos de propiedad estatal de las empresas. “Cada empresa debiera tener una justificación clara, verificable y públicamente disponible. Esa justificación puede estar asociada a la generación de rentas para el Estado, provisión de bienes o servicios públicos, resguardo de capacidades estratégicas, propiedad nacional, operación en condiciones de monopolio natural o participación en un monopolio estatal definido por razones regulatorias. Lo importante es que el mandato sea claro y los objetivos de política sean medibles. Mientras más general sea la justificación -por ejemplo, ‘interés estratégico’ o ‘rol público’- más difícil será evaluar si la empresa efectivamente la cumple. Además, esos mandatos debieran revisarse periódicamente”, explica el CEP.

También el centro de pensamiento propone vincular cada mandato con indicadores de desempeño y acuerdos de gestión. “Si una empresa existe principalmente para generar rentas al Estado, debe evaluarse por resultados financieros, traspasos netos, sostenibilidad financiera y capacidad futura de generar excedentes. Si existe para proveer un servicio público, debe medirse de acuerdo con indicadores no financieros acordes a su mandato -por ejemplo, cobertura, calidad, continuidad, acceso, costo unitario y costo fiscal-, idealmente contrastados mediante benchmarking con pares sectoriales”, añade.

El reporte del CEP sostiene que si la empresa existe por razones estratégicas, se deben definir indicadores que permitan verificar la preservación efectiva de capacidades críticas. Si opera en un mercado competitivo, a su vez, debe justificar por qué la propiedad estatal es preferible a alternativas regulatorias, contractuales, concesionales o de supervisión pública.

Asimismo, recomienda transparentar y separar las obligaciones de servicio público de cada empresa. “Cuando el Estado impone a una empresa pública una obligación no comercial, dicha obligación debiera estar claramente definida, costeada y financiada. Esto permitiría distinguir entre pérdidas asociadas al cumplimiento de una política pública y pérdidas derivadas de problemas de gestión, costos excesivos o modelos de negocio debilitados”, precisa el CEP, que añade que una separación contable o funcional entre actividades comerciales y obligaciones públicas ayudaría a evitar subsidios cruzados y a proteger la neutralidad competitiva cuando la empresa opera en mercados donde también participan privados.

Otra propuesta levantada por el CEP es mejorar la calidad y clasificación de los flujos financieros entre el gobierno central y las empresas públicas. “Aportes de capital, capitalizaciones de utilidades, dividendos extraordinarios, anticipos de utilidades, préstamos, devoluciones, subvenciones y garantías tienen naturaleza económica distinta. Por ello, debieran registrarse y explicarse de forma diferenciada. Cualquier operación extraordinaria entre una empresa pública y el Fisco debiera venir acompañada de una explicación sobre su fundamento, tratamiento contable, efecto fiscal esperado y eventual reversibilidad. Esta precisión es importante para evitar que operaciones de naturaleza híbrida dificulten la interpretación del resultado fiscal efectivo o de la exposición del Estado”, añade.

Por otro lado, aconseja avanzar hacia un informe anual consolidado de empresas públicas, elaborado por la Dirección de Presupuestos (Dipres). “Un informe de este tipo debiera reunir información financiera, no financiera y fiscal: resultados, traspasos netos, aportes de capital, capitalización de utilidades propias, endeudamiento, pasivos contingentes por deuda garantizada, evolución patrimonial, indicadores de mandato y principales riesgos por empresa o grupo de empresas”, sostiene.

A su vez, el centro de pensamiento recomienda incorporar de manera más explícita a las empresas públicas en el análisis institucional de riesgos y sostenibilidad fiscal. De hecho, propone que el CFA puede cumplir un rol complementario, en el entendido que hoy las empresas están fuera de su radar.

Otra clave propuesta apunta a fortalecer el gobierno corporativo de las empresas públicas y recomienda revisar los estándares de gobernanza OCDE al respecto. “Ello incluye fortalecer la independencia de los directorios mediante criterios de independencia explícitos y verificables; incorporar comités especializados que apoyen técnicamente la labor del directorio; y establecer mecanismos sistemáticos de evaluación de su desempeño. Estas medidas contribuirían a profesionalizar el ejercicio de la función directiva, fortalecer la supervisión de la administración y mejorar el seguimiento del cumplimiento de los mandatos públicos y de los riesgos financieros y fiscales de cada empresa”, concluye el CEP.

Sintonía fina

Pero el CEP también intenta aterrizar sus recomendaciones en cada una de las mayores empresas estatales. Estima que en las empresas de gran escala y aportantes netas como Codelco, Enap, BancoEstado y las empresas portuarias, el foco debiera estar en la sostenibilidad de largo plazo.

“En Codelco, la evaluación no debiera limitarse a sus traspasos al Fisco, sino incorporar escenarios de inversión, ca­pitalización, productividad, endeudamiento y capacidad futura de generar excedentes. En Enap, el monitoreo debiera considerar su exposición a precios internacionales, márgenes de refinación, tipo de cambio y eventuales necesidades de capitalización. En BancoEstado, los requerimientos de capital asociados a estándares prudenciales deben analizarse junto con su rol público, distinguiendo entre solvencia bancaria, inclusión financiera, competencia y aportes fiscales. En las empresas portuarias, por su parte, los resultados financieros debieran complementarse con indicadores de inversión, eficiencia logística, capacidad de expansión y calidad de servicio”, explica el CEP.

A su vez, en empresas de transporte e infraestructura con alta dependencia fiscal, como Metro y EFE, el CEP recomienda avanzar hacia marcos plurianuales de financiamiento y desempeño. “En estos casos, los aportes fiscales pueden estar justificados por beneficios sociales que exceden los ingresos tarifarios, pero deben estar vinculados a metas explícitas de cobertura, calidad, eficiencia operacio­nal, mantenimiento, inversión y sostenibilidad financiera”, añade.

Para empresas de provisión territorial o servicios con mandato social -Sasipa (Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua), Correos y TVN- la recomendación del CEP es explicitar el mandato y cuantificar y transparentar su costo. “En Correos, la obligación del Servicio Postal Universal debiera acompañarse de indicadores de cobertura, calidad, tiempos de entrega, costo de provisión y alternativas frente a cambios tecnológicos en el mercado postal. En TVN, la discusión debiera centrarse en definir con precisión qué se espera de una televisión pública, cómo se mide ese mandato y qué modelo de financiamiento permitiría cumplirlo sin erosionar sostenidamente su patrimonio”, especifica el documento.

Mientras en empresas de apoyo productivo (Cotrisa y Enami) la recomendación del CEP es separar la eva­luación de la política pública de la evaluación empresarial, en compañías estratégicas de defensa (Asmar, Famae y Enaer) el foco debiera estar en ve­rificar capacidades críticas, más que solo resultados financieros, consigna el documento.

“En empresas que operan en mercados competitivos o cuya justificación aparece más discutible -como Casa de Moneda y Zofri y, en parte, Polla Chilena de Beneficencia- se recomienda aplicar revisio­nes periódicas de necesidad de propiedad estatal. Estas revisiones debieran comparar explícitamente la empresa pública con alternativas regulatorias, concesionales, contractuales o de supervisión pública sin propiedad estatal”, finaliza el CEP.