Arancel cero: fin del proceso de apertura comercial de 40 años

HACE casi 40 años, algunos productos importados por Chile eran sujeto de un arancel aduanero de hasta 750%, con lo cual su precio en el mercado local fácilmente se elevaba en ocho o nueve veces. Esta semana y en lo que los economistas coinciden en calificar como la más importante medida de política económica contenida en el proyecto de reforma tributaria, el gobierno propuso rebajar este impuesto para que en tres años llegue a 0%. De aprobarse dicha medida, será la culminación de un proceso que se inició hace cuatro décadas, que ha constituido uno de los pilares del modelo económico chileno, que ha sido fuente esencial del importante crecimiento que ha registrado el PIB en este período, y que cada uno de los últimos seis gobiernos se encargó de profundizar.

Con esto, Chile también se sumará a las cuatro únicas economías del orbe -hasta ahora- con plena apertura comercial: Suiza, Singapur, y las provincias autónomas chinas de Hong Kong y Macao.

La iniciativa del gobierno prevé que el arancel vigente de 6% uniforme a importaciones desde países con los que no hay TLC se reduzca a 4% en 2013, a 2% en 2014 y, finalmente, a 0% el 1 de enero de 2015.

Hoy el arancel efectivo, ponderado por productos importados, es del orden de 1%, el octavo más bajo del mundo, según el Banco Mundial (la media global es 2,69%. La diferencia entre 6% y 1% se da porque cerca de un 70% de los productos importados paga 0% o menos del 1%, en virtud de los 23 tratados de comercio que hay suscritos, explican en el gobierno.

Con la medida, las importaciones más favorecidas serán las que pagan mayores aranceles -por ejemplo, las de Vietnam, cuyos productos se gravan en 6%; las de naciones africanas, con un promedio de 5,9%; Indonesia, con 5,9%, e India, con 5,3%-.

El costo de la medida se estima en unos US$ 500 millones ya en régimen, dice el subsecretario de Economía, Tomás Flores.

Pero sus beneficios se estiman mayores: contribuirá a "potenciar a Chile como una plataforma para la exportación de manufacturas y servicios, porque todos los insumos ya no pagarán arancel, a lo que se suma la modernización de los puertos y del resto de la infraestructura", dice Jorge Desormeaux, ex consejero del Banco Central.

Pero no siempre fue así. En 1969 Chile entró con otros cinco países al Pacto Andino, con un objetivo que hoy parece incomprensible.

Este "redistribuía las distintas actividades industriales para que cada país tuviera un sector importante, lo cual era una locura. Es lo mismo que hizo Chile desde el año 30, con una política industrial que elevaba los precios a los productos industriales para que se pudieran producir, aumentando los aranceles, impidiendo la importación, con lo cual también se impedía exportar", recuerda Sergio de Castro, ministro de Economía en 1975-76 y de Hacienda en 1976-82.

"Con un arancel de 700% se podía producir cualquier cosa y se vendía internamente; era conveniente importar la materia prima, que tenía aranceles más baratos, precisamente para proteger a la industria, y los productores ganaban mucho dinero aun siendo muy ineficientes, porque tenían un arancel muy elevado, que protegía contra la entrada del producto. La industria textil, por ejemplo, era así", dice.

Esa estrategia de "desarrollo hacia adentro" tuvo un fin abrupto con la llegada del gobierno militar en 1973, el que procedió a liberalizar la mayor parte de 3.500 precios fijados entonces, asesorado por un grupo de técnicos, entre quienes figuraban De Castro, Fernando Léniz y Sergio de la Cuadra, entre otros. La economía pasaba de seguir indicaciones políticas a un escenario en que los precios obedecían a la oferta y la demanda.

Junto con esa fijación, en Chile había varias restricciones al comercio, como cuotas, autorizaciones y depósitos previos, regímenes especiales, exenciones y múltiples tipos de cambio, lo cual generaba distorsiones. "La rebaja de aranceles -y la eliminación de otras restricciones al comercio- se inició unilateralmente por Chile, junto con el proceso de liberalización de toda la economía, a fines de 1973. Inicialmente se rebajaron los aranceles más elevados y se colocaron aranceles a los productos que no los tenían, para disminuir el rango de los aranceles existentes de 0%-200% a 10%-30%", explica el ex ministro de Hacienda (1982-83) Rolf Lüders.

En la gestión de De Castro, "en 1976, se decidió profundizar el proceso y rebajar los mayores aranceles paulatinamente, hasta llegar a uno parejo de 10% en 1979", detalla Lüders.

Sucede que Chile tenía una nueva estrategia de desarrollo, consistente en abrir la economía al exterior para aprovechar mejor las ventajas comparativas, estimular las exportaciones y someter a la industria a la competencia externa. Y, para exportar, era necesario importar.

"Cuando uno pone barreras a las importaciones, baja el tipo de cambio. Si se puede importar hay demanda de dólares, y mientras más se pueda importar, más alto será el tipo de cambio, llegando un punto de equilibrio en que conviene producir todo lo cual a ese tipo de cambio el país es eficiente; así se asignan los recursos productivos en forma racional", explica De Castro.

Esta apertura sufrió un retroceso en 1983 y 1984, período de una gran crisis financiera internacional, que hizo caer la demanda externa e interna y los productores presionaron por protección. Luis Escobar Cerda era ministro de Hacienda y ordenó un alza de hasta 35% de los aranceles.

"En el corto plazo se la puede proteger (a la industria interna) con un aumento de aranceles, pero en el largo plazo tiene muchos costos, porque desincentiva la producción de bienes que se exportan, porque los insumos suben", dice Juan Eduardo Coeymans, economista de la UC que participó en la reforma arancelaria desde el Banco Central.

El proceso retomó el curso en 1985, con Hernán Büchi en Hacienda, quien llevó los aranceles a 15% hacia el fin del gobierno militar.

"El gran beneficiado fue el país, dado que la liberalización comercial -vía mucho mayor competencia- se tradujo eventualmente en un gran aumento de eficiencia de la producción en todos los sectores", opina Lüders.

Pese a que los nuevos actores políticos, con el retorno de la vida democrática, habían sido "supremamente críticos" con el sistema, dice De Castro, todos los consultados destacan la visión y pragmatismo de Alejandro Foxley, al no revertir, sino que profundizar el proceso. "Fue importante al imponer la dirección correcta. A partir de ese momento la apertura se transformó en política de Estado", dice Flores.

La apertura tuvo una segunda etapa: del unilateralismo se pasó al bilateralismo, y los sucesivos gobiernos no sólo hicieron caer el arancel a 6% en 2003, sino que también iniciaron la era de los TLC (ver infografía).

Al punto cúlmine se llegará en 2015, cuando los aranceles se sitúen en 0%. "Con el tiempo, Chile puede ir transitando hacia parecerse a un Hong Kong, aunque falta mejorar la mano de obra calificada", plantea Desormeaux.

Por lo pronto, "la rebaja evita efectos de desviación de comercio", dice Coeymans, producidos por un arancel promedio de 1% y otros de 6%, diferencia que no deja de ser significativa: estima que estos efectos tienen costos similares al de recaudación de la rebaja de aranceles, unos US$ 500 millones.

Estas desviaciones permiten que se importen productos más caros, pero a los que se les carga un arancel menor a 6% por provenir de países con acuerdo comercial, por lo que los importadores los prefieren, explica.

Un costo de la rebaja que se ha mencionado es la eventualidad de no poder responder a medidas proteccionistas.

Para eso, sin embargo, existe la reciprocidad, dice De Castro: "Chile puede responder prohibiendo importaciones y/o subiendo aranceles, para contrarrestar el efecto nocivo del dumping, por ejemplo". Flores destaca la disponibilidad de la Comisión Antidistorsiones, que responde a estas inquietudes. "Se pueden mejorar los tiempos de respuesta y optimizar los procesos", dice. En general, hay una institucionalidad que consagra el uso de salvaguardias y derechos compensatorios en esos casos. Otra instancia es la OMC, agrega Coeymans.

Otra área de inquietud es cómo queda Chile parado frente a potenciales socios comerciales: qué ofrecer si los aranceles son cero.

"Las negociaciones con otros países pueden seguir ocurriendo, porque existen en comercio internacional otro tipo de barreras no arancelarias que continuarán siendo eje de conversaciones bilaterales", aseguran en el gobierno.