La sombra del "Estado paralelo"

n febrero de 2011, a casi un año del terremoto y por una solicitud que exigía a la Fundación Integra -dependiente del gabinete de la primera dama- entregar el detalle de las donaciones recibidas de parte del gobierno australiano y del cantante guatemalteco Ricardo Arjona, el Consejo para la Transparencia (CPLT) comenzó a preocuparse de un nicho particular: las corporaciones de derecho privado asociadas a la administración del Estado.

Ello, porque la respuesta inicial de Integra fue que, a raíz de su constitución como ente de derecho privado, no estaba regida por la Ley 20.285 (de transparencia). Después de dos años de gestiones y de que la fundación recurriera a la justicia, finalmente, la Corte de Apelaciones de Santiago resolvió en abril que Integra debía entregar la información solicitada.

En paralelo, una serie de conversaciones entre el Consejo para la Transparencia y el área de defensoría ciudadana de la Segpres derivaron en un mandato que obligó a Integra y a otras seis entidades, dependientes del gabinete de la primera dama, a cumplir con los estándares de transparencia activa que la ley exige a órganos del Estado, proceso que se realizó entre abril y octubre.

A ese antecedente se sumó también el hecho de que, en reiteradas oportunidades, el CPLT recibió reclamos y peticiones de ciudadanos que, habiendo solicitado información a alguna de las 54 corporaciones municipales que existen en el país, recibieron la misma respuesta: que como entes de derecho privado no estaban sujetos a la Ley de Transparencia.

"Ante las denuncias y reclamos relativos a que no cumplían con transparencia, decidimos hacernos algunas preguntas: ¿Son iniciativas de órganos públicos? ¿Fueron creadas para ejercer funciones públicas? ¿Su gobierno corporativo tiene actores públicos o privados?", dice Jorge Jaraquemada, presidente del Consejo para la Transparencia.

"Había aquí un Estado paralelo, instituciones privadas que dan cuenta de iniciativas públicas y que, además, están dirigidas por actores públicos", agrega Jaraquemada, en relación con la dificultad de fiscalización en ese tipo de instituciones.

El tema se ha vuelto relevante y la envergadura de las instituciones de derecho privado que cumplen funciones públicas ha permeado a otras instancias fiscalizadoras, como Contraloría o Chile Transparente (el capítulo chileno de Transparencia Internacional), donde también se reconocen dificultades a la hora de fiscalizar a este tipo de entidades.

"Nos gustaría tener mayores herramientas para poder fiscalizar estas instituciones", dijo a La Tercera el contralor, Ramiro Mendoza.

Uno de los temas más importantes en esta materia y en el que han puesto atención las instituciones garantes y fiscalizadoras en materias de transparencia, es en el volumen que dichas entidades han adquirido, el monto de los recursos que manejan y el número de personas que emplean.

"Supuestamente, fueron creadas para alivianar la burocracia del aparato público, pero son instituciones cuyo tamaño se ha acrecentado", indica Juan Pablo Olmedo, abogado experto en materias de transparencia y ex presidente del CPLT.

En este sentido, uno de los temas que más preocupa a los expertos respecto de ese tipo de instituciones es la falta de información, bajo la premisa de que la Ley de Transparencia debe abarcar a todas las entidades que cumplen roles públicos o bien utilizan recursos públicos. Según el presidente de la Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia de la Segpres, Alberto Precht, el criterio es que "donde haya recursos públicos tiene que haber transparencia". "No puede suceder que haya una huida de la Ley de Transparencia, pues todos los órganos deben tener esa información disponible", plantea el presidente del CPLT, Jorge Jaraquemada.

Son varias las entidades que responden a esta definición, entre ellas, los institutos de fomento creados por Corfo y las agencias de desarrollo productivo regional o la Fundación para la Innovación Agraria u otras que, en algunos casos individuales, han rechazado la competencia del Consejo para la Transparencia, en términos de entrega de la información relativa a sus actividades y administración.

Un caso aparte lo constituyen las corporaciones municipales. Creadas a comienzos de los 80 como una manera de traspasar a los municipios la administración de las funciones de Educación y Salud. Existen 54 y su crecimiento fue exponencial al punto que, en promedio, el presupuesto que recibieron en 2013 sólo las 32 corporaciones que tienen información disponible a través de sus sitios de transparencia activa ($ 356 mil millones), equivale al 42% del dinero que reciben todos los municipios del país.

En Chile Transparente, Emilio Sánchez, experto en temas de acceso a la información municipal, cree que "las corporaciones municipales de Educación y Salud son unas cajas negras. Hay poca información de los municipios sobre lo que hacen, cómo gastan los recursos y quiénes las conforman. En la ley no hay espacio para la obligatoriedad, para entregar información de modo proactivo".

Emilio Boccazzi, alcalde de Punta Arenas y presidente de la Asociación de Corporaciones Municipales, reconoce dificultades en la entrega de la información y que ha sido complicado adecuarse a las exigencias que el CPLT ha realizado a las corporaciones municipales. "No es fácil manejar las corporaciones, pero progresivamente nos marcaremos para los tiempos del consejo", dice Boccazzi.

Precisamente, uno de los ejemplos del crecimiento de dichas instituciones ocurre en Punta Arenas, donde la corporación municipal es la principal empleadora de la ciudad y cuenta con 2.600 funcionarios, casi seis veces más que el propio municipio, que cuenta con apenas 400 empleados.

En Iquique otro caso: las corporaciones municipales de Educación y Salud manejan un presupuesto anual de $ 26 mil millones, muy cerca de los $ 29 mil millones al año que recibe el municipio en su totalidad.

"Estos casos pueden prestarse para dobles remuneraciones. Siempre ha existido la suspicacia del vínculo de funcionarios del municipio con las corporaciones", dice Jorge Jaraquemada, del CPLT.

Otro ejemplo se da en la Fundación Integra -que detonó las fiscalizaciones a las instituciones administradas por la primera dama- y que maneja por sí misma más jardines infantiles que la Junta Nacional de Jardines Infantiles (Junji), dependiente del Ministerio de Educación.

Según ha definido el CPLT, este tipo de instituciones son "organizaciones que prestan un trabajo de gran impacto social y tienen un presupuesto importante. Por lo anterior, la transparencia es un factor clave para asegurar el control social de su uso".

En relación con ese tema, Emilio Sánchez, de Chile Transparente, cree que "si se ven los estudios de municipios, en este sector de las corporaciones, un punto crítico es que son un posible espacio para la discrecionalidad".

Boccazzi recalca que "quien crea que utilizamos los recursos de Educación o Salud en forma discrecional está muy equivocado. Asumimos roles en materias en las que el Estado se la ha 'sacado' olímpicamente".

En contra de los municipios, sin embargo, un dato lapidario: en materia de transparencia, las municipalidades son los organismos del Estado obligados por la ley a la entrega de información que tienen el mayor grado de incumplimiento, y sólo el 47% de los 364 municipios del país tiene información accesible a través de su página web. El hecho contrasta con el 95% que tiene el aparato gubernamental o el 94% en que las fundaciones de la primera dama tienen disponibilidad de información respecto de su funcionamiento.

De acuerdo con un estudio realizado por el Consejo para la Transparencia, sobre la información presupuestaria y de personal, en las áreas de Salud y Educación de las corporaciones municipales y de las fundaciones administradas por el gabinete de la primera dama, el nivel de cumplimiento de las primeras entidades (a agosto de 2013) sólo alcanzaba el 14%, en tanto que en el segundo de los casos, el 94% daba cumplimiento a la ordenanza legal.

Más aún, según el mismo informe preparado por el CPLT, del total de 54 corporaciones municipales existentes en Chile, a octubre de 2013, sólo 32 de ellas poseían algún tipo de información disponible a través del sistema de transparencia activa, es decir, de fácil acceso a través de su portal institucional en internet.

En el proceso de recolección de información, además, los fiscalizadores del Consejo para la Transparencia descubrieron que de las 32 corporaciones municipales que contaban con el sistema de transparencia, no todas tenían un total presupuestario para algunas de las dos áreas indagadas (Salud y Educación).

En términos de funcionarios, las 32 corporaciones municipales fiscalizadas cuentan, en total, con aproximadamente 38 mil funcionarios, más de la mitad de los 64 mil empleados que suman en su totalidad las municipalidades. De ellos, 26 mil se desempeñan en Educación y los restantes 12 mil, en Salud.

En el caso del presupuesto, la situación también complica a los fiscalizadores, en particular, por los elevados montos que manejan dichas entidades. El total del presupuesto destinado a las corporaciones municipales de Salud y Educación en 2013, sólo para las 32 corporaciones en las que se pudo recabar información, llegó a los 356 mil millones de pesos.

En esa materia se detectó que la diferencia de presupuesto entre las corporaciones y las municipalidades de las que dependen, es estrecha. Las ejemplos más notorios se dieron en Quinta Normal, donde el financiamiento destinado a Educación y Salud era sólo 4,8% inferior al del presupuesto anual de la municipalidad. Le siguieron Renca, con una diferencia de 5,1%, e Iquique, donde la diferencia a favor de la municipalidad fue de 8,9%.

Sin embargo, en cuatro de los casos estudiados, la corporación municipal recibió más dinero que el propio municipio: Chonchi ($ 5,6 mil millones versus $ 5 mil millones del municipio), Cerro Navia ($ 18 mil millones contra $ 10 mil millones), Villa Alemana ($ 16.982 millones vs. $ 11.950 millones municipales) y Quilpué, donde la corporación obtuvo, al menos, $ 2 mil millones más.

En el caso de las fundaciones dependientes del gabinete de la primera dama, ha llamado también la atención de los organismos fiscalizadores el presupuesto, así como el alto número de funcionarios, que en varios casos superan los de otro tipo de organismos públicos. En efecto, las siete fundaciones que incluye (De la Familia, Tiempos Nuevos, Prodemu, Artesanías de Chile, Integra, Orquestas Juveniles e Infantiles y Chilecenter) reciben en conjunto, al año, un presupuesto que supera los 181 mil millones de pesos. Dicha cifra sobrepasa la de otros órganos estatales, como el Ministerio Público ($ 125 mil millones) o los ministerios de Energía y del Medio Ambiente, que reciben, respectivamente, $ 76 mil millones y $ 21 mil millones.

En el número de funcionarios, estas entidades también superan a otros órganos del Estado. Con 5.777 funcionarios, dichos organismos poseen más trabajadores que los ministerios del Interior (4.068 empleados) y de Vivienda (3.544 funcionarios).