Modernización del Estado: una carrera corrida, pero no ganada

Reformar el Estado para servir mejor

Por Rodrigo Egaña Baraona, * Académico Instituto de Asuntos Públicos Inap-Universidad de Chile

AL hablar del Estado nos referimos a una forma de organización social, política y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones, que tiene el poder de regular la vida nacional en un cierto territorio. Una de las instituciones más relevantes del Estado la constituye la administración pública; es el Estado de derecho el que le entrega a esta administración la capacidad para actuar, de acuerdo a la división de poderes que se tenga.

Cuando se habla de reforma del Estado, nos estamos refiriendo a un conjunto de acciones que tienen por finalidad perfeccionar la manera como las instituciones públicas cumplen con sus responsabilidades. Y referidas a la administración pública, estas reformas, por lo general, dicen relación con temas del servicio civil, del diseño y funcionamiento de entes reguladores, de descentralización, de gestión pública, de transparencia y de participación ciudadana.

Los cambios que se producen en el marco de procesos de reforma del Estado pueden no cuestionar la lógica de cómo funcionan las instituciones (serán de tipo continuo) o pueden alterar su modo de funcionamiento (serán de tipo discontinuo). Por lo general, se entienden como reformas los cambios del segundo tipo.

Asimismo, habrá cambios que dicen relación con el diseño y funcionamiento de las entidades públicas (serán cambios institucionales) y otros que estarán vinculados a los resultados que se desean obtener (serán cambios sustantivos).

Y dentro de los cambios institucionales podemos distinguir los que tienen por finalidad que una parte del sector público realice mejor sus tareas (son conocidas como modernización de la gestión pública) y reformas más amplias y profundas, que tienen por fin reordenar las relaciones entre poderes del Estado, y entre estos y los ciudadanos; que reconocen que lo administrativo y lo político están íntimamente relacionados; que asumen que las funciones públicas no son perfectamente predecibles, y que apuntan a generar alteraciones en las funciones y roles que asume el Estado y la forma como se distribuye el poder entre éste y los ciudadanos. Estas últimas son las que se conocen como reformas del Estado.

En los últimos años de gobiernos democráticos en Chile se ha desarrollado un amplio y profundo proceso tanto de modernización de la gestión pública como de reforma del Estado. Se detuvo el proceso de reducción de las funciones y del tamaño del Estado, se ha modernizado la institucionalidad pública para ajustarla a las demandas de la sociedad, se ha perfeccionado el ejercicio del rol regulador del Estado, se ha mejorado notablemente la gestión pública, se ha alcanzado altos niveles de probidad y transparencia, y se han instalado -aunque tímidamente- procesos de participación ciudadana.

El gobierno futuro de la Presidenta Michelle Bachelet se ha propuesto alcanzar un Estado moderno, que promueva el fortalecimiento de la democracia y facilite el diálogo y la participación; un Estado que garantice el ejercicio de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de la ciudadanía y que impulse políticas públicas para disminuir las desigualdades, combatir los abusos y contribuir a una distribución del ingreso más igualitaria ⁽¹⁾.

Este fin aspira a que el Estado moderno cumpla con fuerza su rol de regulador y fiscalizador en la provisión de bienes y servicios, asegurando condiciones de competencia y velando por el acceso a la calidad y a la satisfacción de los usuarios; que asegure condiciones apropiadas para el emprendimiento y la inversión privada, contribuyendo a la apertura de nuevos mercados y al desarrollo de tecnologías innovadoras; que garantice el acceso a servicios públicos de calidad, donde prevalezca el buen trato, en condiciones laborales dignas; y que actúe con transparencia.

En síntesis, tener un Estado al servicio de los ciudadanos y para actuar con eficiencia ante los desafíos del desarrollo.

Entre los diversos proyectos que se deberán promover está la creación de una institucionalidad responsable de la evaluación de las políticas públicas, el perfeccionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública, continuar el desarrollo de una potente agenda digital, mantener altos niveles de probidad y transparencia, perfeccionar los gobiernos corporativos de las empresas públicas, y lograr una institucionalidad confiable y de alto estándar técnico para las estadísticas públicas.

La agenda de reforma del Estado propuesta es amplia y ambiciosa. Será un complemento a las transformaciones estructurales que significan tener una nueva Constitución para redistribuir el poder político, una reforma tributaria para redistribuir el poder económico y una reforma educacional para redistribuir las oportunidades. Así avanzaremos en lograr un Estado que sirva mejor a sus ciudadanos.

⁽¹⁾ Chile de todos. Programa de gobierno Michelle Bachelet. 2014-2018. Pág. 56.

Avances y desafíos en la modernización del Estado

Por Carlos Williamson B., * Director del Servicio Civil y presidente del Consejo de Alta Dirección Pública

LA modernización del Estado ha pasado a ser un lugar común para referirse a reformas que dan impulso a la llamada trilogía de las "e": eficacia, eficiencia y efectividad. En su versión más consensuada, se asocia a un Estado que se pone como metas ser efectivo para llegar a la ciudadanía, eficaz para atender sus demandas de progreso y bienestar, y que, en esas tareas, hace un buen uso de los recursos públicos, o sea, que además es eficiente. Un Estado que responde a esa definición debe tener la capacidad para coordinar el ejercicio de su autoridad, en particular, actuar con vigor para hacer cumplir la ley y el orden, garantizar la propiedad y los contratos, contar con servicios públicos eficientes y con una regulación económica eficaz para superar las fallas del mercado. Max Weber definía a ese Estado como un "monopolio de la violencia legítima en la sociedad". Mucho de lo anterior ha estado presente en Chile y explica, en buena medida, nuestro mayor desarrollo en los últimos 30 años. Uno de los clásicos de la literatura económica de hoy es la investigación histórica de Acemoglu y Robinson, que explora los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza, y sobre por qué fracasan las naciones en el camino del desarrollo. Lo central de su tesis es la creación de instituciones políticas y económicas inclusivas que empoderan a cada ciudadano y protegen su potencial para innovar, invertir y desarrollarse. Hay espacios para el emprendimiento privado y el desarrollo de nuevas tecnologías. Un Estado activo produce bienes públicos y fomenta la igualación de oportunidades para combatir la pobreza. Lo contrario sucede bajo instituciones extractivas, que se apropian de la riqueza para el gozo de una elite, al amparo de regímenes autoritarios o dictatoriales. Su descripción permite entender, por ejemplo, las diferentes trayectorias que han tenido países como Chile y Venezuela, y que está teniendo Argentina.

Chile ha tenido avances sustantivos porque se han ido modernizando sus instituciones económicas. Una de las principales reformas para la estabilidad macroeconómica y el control de la inflación, un flagelo que detiene el crecimiento y es pernicioso porque daña a los sectores de menores recursos, fue la instauración de autonomía del Banco Central, a fines de los 80, a lo que se añaden las normativas legales que contribuyen a la disciplina fiscal, al restar facultades al Congreso en materia de iniciativas de gasto público que podrían orientarse con fines electorales. Otras, como la fortaleza en los mecanismos de recaudación de impuestos y las políticas de focalización del gasto social para un desarrollo más inclusivo, han sido poderosos instrumentos del Estado para avanzar en la modernización institucional.

Bajo el actual gobierno se han dado pasos para dar fuerza a los motores del crecimiento e impulso al emprendimiento privado y la innovación. Resaltan las reformas para facilitar la creación y cierre de empresas, acceso a financiamiento de las pymes y capital semilla para nuevos negocios. Destaco también la mayor responsabilidad fiscal y un ambiente propicio para generar nuevas inversiones que, en parte, explican la creación de 800 mil nuevos empleos. Reformas simples, pero potentes, como la creación de ChileAtiende, que ha tenido gran impacto, para facilitar a los sectores más vulnerables su acceso a subsidios y otras prestaciones. Otro aspecto llamativo ha sido la mayor fiscalización para el control de abusos a consumidores por medio del Sernac y, a nivel de empresas, el rol de la Superintendencia de Valores y Seguros y su mayor celo para investigar operaciones financieras ilegales que restan credibilidad a los mercados. En el plano de la educación, no sólo destaca el alza sustantiva del gasto, sino la nueva institucionalidad que permite mejorar la calidad, exigir rendiciones de cuentas a los colegios y fiscalizar el cumplimiento de la normativa vigente en este ámbito.

Otro plano de la modernización muy relevante ha sido el avance en estos cuatro años en la profesionalización del Estado, con el impulso dado a la Alta Dirección Pública y la selección de directivos sobre la base del mérito. Se ha ampliado y diversificado la "meritocracia" para ocupar cargos públicos en el gobierno central, pero muy especialmente hacia el ámbito municipal, como los cargos de jefatura de educación y los 3.900 cargos de directores de escuelas y liceos públicos. A ello se suma la creación de los tribunales medioambientales y la selección de jueces a través de la Alta Dirección Pública, institucionalidad clave del Poder Judicial para dar mayor certeza jurídica y hacer valer el derecho en fallos sobre el medioambiente. Cabe resaltar, asimismo, las reformas a la gestión pública en el marco del programa ChileGestiona, que ha impulsado en los servicios públicos mejoras en indicadores de ausentismo y gasto en licencias, y el rol más activo del Servicio Civil para promover mejores prácticas laborales en la selección, promoción, capacitación y calificación de los funcionarios públicos.

Los desafíos pendientes son, por una parte, continuar con los esfuerzos de coordinación para una bajada y mayor celeridad para llevar adelante la estrategia de gobierno. Relevar el rol de los subsecretarios en su papel de "principales" para el monitoreo, a través de directores de gestión, sobre avances y rendición de cuentas de los servicios a su cargo. Continuar con la profesionalización de la función pública, lo cual supone perfeccionar el sistema de selección de directivos, a través de una reforma legal que está en el Congreso, y abordar una reforma al estatuto administrativo, para crear un nuevo modelo de contrato a nivel funcionario, flexible y estable, que garantice calidad profesional, evaluación justa y útil como herramienta de gestión y retiro digno, y a tiempo para promover la renovación del personal del Estado.