Por Carlos Ruiz-Hernández, abogado internacional radicado en Washington, D.C., y exviceministro de Relaciones Exteriores de Panamá, donde encabezó la representación del país ante el Consejo de Seguridad de la ONU y su relación con Estados Unidos. Artículo originalmente publicado en Americas Quarterly.

A principios de este año, la Corte Suprema de Panamá anuló las concesiones que CK Hutchison, un conglomerado con sede en Hong Kong, tenía sobre las dos instalaciones portuarias que flanquean el Canal de Panamá en el Atlántico y el Pacífico. El fallo tuvo enormes repercusiones, ya que expulsó de facto a un operador vinculado al Partido Comunista Chino de una infraestructura marítima clave en un momento en que Washington y Beijing se encuentran inmersos en la competencia estratégica más importante desde la Guerra Fría.

El fallo también puso de manifiesto una debilidad crítica en Panamá: la falta de una doctrina definida sobre cómo gestionar el Canal y la pugna entre las grandes potencias que este atrae. Durante décadas, la política exterior panameña se ha basado en gran medida en la improvisación, y ahora, ante la intensa presión de China y Estados Unidos, esto se ha convertido en un grave problema.

Todas las naciones de Latinoamérica se enfrentan al dilema de cómo gestionar la rivalidad entre Estados Unidos y China. En Panamá, la situación es especialmente urgente debido a la singular importancia del Canal, la profunda relación del país con Estados Unidos y el acercamiento que ha mantenido con Beijing durante la última década.

Por ello, al inicio de su segundo mandato, el presidente estadounidense Donald Trump amenazó con “recuperar” el Canal y situó a Panamá en el centro del debate estratégico mundial. Como nunca antes, las decisiones internas de Panamá tienen repercusiones no solo en Houston, Rotterdam y Shanghái, sino también en todos los Ministerios de Relaciones Exteriores, agencias de inteligencia y principales periódicos que siguen de cerca la competencia entre grandes potencias.

En respuesta, China está probando una nueva táctica en Panamá para atacar un punto sensible del país. A finales de abril, un portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores chino enumeró la larga lista de agravios históricos de Panamá contra Estados Unidos. La lista es extensa e incluye la invasión de 1989, la prolongada ocupación militar de la Zona del Canal y, por supuesto, las recientes declaraciones de Trump. Beijing intenta apelar al patriotismo panameño, buscando erigirse como defensor de la soberanía de Panamá en el ámbito internacional.

Esta estrategia está teniendo cierta acogida entre la población panameña e incluso entre su clase política. Esto representa una grave vulnerabilidad, y para impedir que China la explote, Panamá debe abordar una de sus principales causas: un sistema político débil e inestable que durante demasiado tiempo ha improvisado sus respuestas ante las grandes potencias.

Un fracaso de larga data

La incapacidad de Panamá para articular una gran estrategia no se debe a una sola administración. Durante un siglo y bajo gobiernos de todas las tendencias, en períodos de auge y austeridad, con ministros de Relaciones Exteriores tanto aclamados como olvidados, el país nunca ha producido una doctrina de política exterior coherente.

El principio histórico de neutralidad del Canal, consagrado en los Tratados del Canal de 1977, ha servido únicamente como ancla filosófica, sin llegar a convertirse en un marco de política operativa sostenible. Nadie ha articulado con la seriedad intelectual que exige este siglo lo que la autonomía estratégica panameña podría significar en la práctica.

Como era de esperar, la decisión de Panamá en 2017 de romper relaciones con Taiwán y estrechar lazos con Beijing fue desacertada. Tal reajuste no fue intrínsecamente erróneo; China es la segunda economía más grande del mundo, el segundo cliente más importante de Panamá en el Canal y un nodo central en las cadenas de suministro globales a las que sirve la vía fluvial. La cuestión nunca fue si entablar relaciones con Beijing, sino cómo. La decisión merecía una rendición de cuentas pública y transparente sobre las implicaciones geopolíticas, las salvaguardias, el marco jurídico y las reservas estratégicas en juego.

En cambio, lo que se produjo fue un giro estratégico con un enfoque transaccional y una ejecución opaca. Las nuevas concesiones de CK Hutchison, por ejemplo, presentaban vulnerabilidades constitucionales que los expertos en derecho llevaban años señalando. Estas vulnerabilidades no se abordaron, lo que derivó en el reciente fallo de la Corte Suprema y sus consecuencias.

Lo que Panamá necesita

Panamá necesita una doctrina estratégica escrita que exponga públicamente, tanto para sus ciudadanos como para la comunidad internacional, los principios y prioridades que guiarán su toma de decisiones en el futuro. El proceso de redacción implicaría, con razón, un debate animado para asegurar que la doctrina trascienda la política de cualquier administración en particular, pero el objetivo fundamental sería simple: convertir el principio de larga data de la neutralidad del Canal en un marco de política operativa que identifique los detonantes reales, las líneas rojas reales y las consecuencias reales para quienes las pongan a prueba.

Esto incluiría mecanismos exhaustivos de evaluación geopolítica para concesiones clave de infraestructura y alianzas tecnológicas. Ningún activo estratégico internacional debería cambiar de manos sin una evaluación tecnocrática y una revisión constitucional. Este tipo de proceso habría detectado las vulnerabilidades del caso Hutchison años antes de que la Corte Suprema tuviera que hacerlo, y antes de que el caso se convirtiera en un espectáculo internacional.

Para consolidar una visión a largo plazo en lugar de improvisaciones a corto plazo, la doctrina idealmente también exigiría un Ministerio de Relaciones Exteriores integrado por diplomáticos y responsables políticos de carrera con memoria institucional, en lugar de nombramientos políticos que rotan con cada administración.

Estos elementos permitirían a Panamá tanto colaborar con China como hacerle frente, ya que China ha demostrado en todo el Sur Global ser comercialmente agresiva y poseer una disciplina que sus críticos subestiman constantemente. Asimismo, ayudarían a Panamá a evitar reacciones políticas precipitadas en respuesta a Estados Unidos.

Resulta fácil criticar la nueva postura beligerante de Estados Unidos, que emplea una retórica que recuerda a la Doctrina Monroe, ejerce presión económica mediante aranceles y medidas comerciales, e intensifica sus operaciones militares en Latinoamérica. Sin embargo, Panamá tiene la obligación, tanto consigo misma como con el orden marítimo sobre el que se sustenta, de superar la política reaccionaria, tanto a nivel nacional como internacional. Al fin y al cabo, Estados Unidos es un cliente indispensable, además de un socio clave, para el mantenimiento del orden marítimo abierto sobre el que se fundamenta la prosperidad panameña. Entre el 5% y el 6% del comercio marítimo mundial transita anualmente por el canal de Panamá, y quizás el 70% de la carga que lo atraviesa tiene su origen o destino en Estados Unidos.

Panamá no puede controlar las fluctuaciones de otras naciones, pero sí puede estabilizar las suyas mediante la elaboración de una doctrina con propósito. Esto podría fortalecer sus instituciones, hacer que su toma de decisiones sea más transparente y reflexiva, y construir la estructura política necesaria para resistir la coerción económica o los vaivenes ideológicos, tanto internos como externos.

Si Panamá aprende de sus recientes problemas con las grandes potencias, no se dedicará a tomar partido de forma más abierta, ni a dar lecciones punitivas a Washington o Beijing, ni a revivir el manido vocabulario de la “alineación” que ha entorpecido la diplomacia hemisférica durante un siglo.

En cambio, consolidará su posición como Estado y podría incluso servir de modelo para el resto de Latinoamérica.