Superintendencia y Tribunales Ambientales cumplen hoy cinco años: ¿Feliz día de los inocentes?

El 28 de diciembre de 2012, la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) y los Tribunales Ambientales (TA), parte de las instituciones fundamentales de la reforma a la institucionalidad ambiental promulgada en enero de 2010, desplegaron sus funciones plenas, iniciando una nueva era en materia de fiscalización, sanción y control de instrumentos de gestión ambiental.

Si bien el inicio del funcionamiento de estas instituciones coincidió con el día de santos inocentes, hasta la fecha y, de acuerdo con el diagnóstico que hemos realizado en el marco de una investigación del Concurso de Políticas Públicas de la UC, estas instituciones tienen  una importante valoración por parte del sector público y privado (empresas, académicos, abogados y consultores), manifestando que existe un antes y un despues en torno a este hito, relevando la importancia del cumplimiento de la normativa ambiental, destinando mayores recursos a la protección y recuperación del medio ambiente.

Dentro de los hitos de este período se cuentan los procedimientos sancionatorios a los proyectos Pascua Lama o Bocamina, por citar algunos de los más relevantes. En el caso de los Tribunales Ambientales, adicionalmente se pueden citar los fallos respecto de la evaluación ambiental del Metrotren a Rancagua, de la sanción de la empresa Los Fiordos, y de la norma de calidad secundaria de la cuenca del río Valdivia. Estos procedimientos han permitido ir construyendo nuevos procedimientos técnicos y metodologías, e incluso, conocimiento de tipo ambiental que han permitido transitar a lo que hoy podemos ver como instituciones adolecentes, que aun requieren de periodos de adaptación para desplegar plenamente las funciones, y satisfacer las expectativas, para las que fueron diseñadas.

A la fecha, y de acuerdo a los datos públicos que se han obtenido desde la página web institucional, se han iniciado 628 procedimientos sancionatorios de instrumentos de gestión ambiental, de los cuales 156 (cerca del 25%) han finalizado en sanciones con montos de $52 millones de dólares en multas. Adicionalmente, el instrumento de incentivo denominado Programa de Cumplimiento ha sido implementado en 293 casos (cerca del 45%), permitiendo inversiones orientadas a volver al cumplimiento ambiental. En cuanto a los Tribunales Ambientales, a la fecha se han tramitado 308 causas concentrados esencialmente en aquellos con sede en Santiago y Valdivia. Lo anterior es una pequeña muestra de lo relevante que ha sido la implementación de esta institucionalidad y lo valioso que ha sido para el país.

En ese contexto y a propósito del diagnóstico realizado en la investigación de la UC, se han podido detectar algunas  problemáticas en torno a la SMA, siendo las más relevantes, las referidas a: i) un diseño institucional pensado en grandes empresas y casos que ha provocado ineficiencias en la fiscalización y sanción de problemas ambientales que considerados individualmente son de menor importancia, pero que sumados en un área geográfica constituyen verdaderos problemas  ciudadanos, como los relativos por ejemplos a Planes de Prevención y Descontaminación Atmosférica o normas de ruido; ii) de forma similar, el diseño ha provocado controversias con organismos del Estado que hasta 2012 fiscalizaban y sancionaban de manera sectorial, particularmente con las diversas autoridades sanitarias, provocando ineficiencias en la fiscalización de proyectos de saneamiento ambiental, como fue documentado por Hernández (2017) para el caso del Incendio del Relleno Santa Marta; y iii) finalmente, y quizás la más preocupante, que corresponde a la escasez de recursos económicos y humanos en comparación con otras superintendencias e incluso comparado con otras instituciones ambientales, que denotan la baja importancia que entrega el Ejecutivo en la gestión del cumplimiento de la normativa ambiental que va creando. En ese sentido, un poco más del 50% del presupuesto ambiental se destina al Ministerio del Medio Ambiente, quien adelanta la agenda regulatoria ambiental, mientras que un poco más del 20% se destina a la SMA, para fiscalización y cumplimiento. Esto es de la máxima relevancia, pues el intenso trabajo legislativo y regulatorio realizado por el gobierno saliente, de no mediar una importante inyección de recursos humanos y financieros en la SMA, corre el riesgo de convertirse en letra muerta, por las severas limitaciones para fiscalizar y sancionar, o que se usen las sanciones con una función preventiva general deformada, en forma de escarmiento público.

Con respecto a los TA, existe amplia coincidencia respecto de lo importante que ha sido su implementación para el país, ganando gran reputación. No obstante lo anterior, también se ha visto como relevante la necesidad de avanzar en: i) mejorar el lento procedimiento de designación de sus Ministros, que ha hecho que la conformación del Primer Tribunal Ambiental de Antofagasta demorará más de 4 años, así como la lentitud en la designación de nuevos Ministros en reemplazo de los salientes de los tribunales ya en operación; ii) también debido al acotado número de causas, es posible sostener que hay coincidencias en la necesidad de ampliar el campo de actuación contencioso administrativo a más normativa de componentes ambientales o recursos naturales, sobre todo considerando que el estudio realizado por la UC señala que la experiencia comparada muestra que en otros países este tipo de organismos se han cerrado por este motivo; y finalmente (iii) eliminar el componente político dentro de la evaluación ambiental, suprimiendo el Comité de Ministros, permitiendo un contencioso administrativo fácilmente accesible en estos tribunales especializados, de manera de dar más certeza jurídica y mejorar los plazos de evaluación en los procedimientos de aprobación de proyectos, y de paso dar confianza a la ciudadanía y desarrolladores de proyectos en sus instituciones.

Como corolario, y a la luz de lo ocurrido estos 5 años, es necesario, entonces, no perder de vista el derrotero de la institucionalidad ambiental, en relación con asegurar la calidad ambiental y protección de la naturaleza para que todos los habitantes del país podamos vivir sin diferencias e implementando un efectivo desarrollo sostenible, considerando entonces que buenas instituciones en fiscalización, sanción y control ambiental son responsabilidad del Estado en su conjunto y la importancia que éste asigna en sus funciones.