En los años 90 el gasto fiscal en pensiones solidarias equivalía a cerca de un 0,3% del PIB. Luego, entre el año 2000 y 2008, llegó al 0,4% del PIB. Y a partir de entonces empezó a subir paulatinamente, desde un 0,5% del PIB en 2009; hasta un 0,9% en 2019. Después de eso se disparó hasta llegar al 2% del PIB en 2023.

Eso es lo que arroja un estudio que hizo la Superintendencia de Pensiones sobre el primer pilar del sistema de pensiones en Chile, su evolución y sus resultados.

El primer pilar es básicamente la solidaridad que se hace en el sistema, “correspondería a la primera capa de protección de un sistema de pensiones y su principal objetivo es aliviar la pobreza en la vejez. Son programas públicos, administrados por el Estado y principalmente financiados con impuestos generales. En general, apuntan a financiar un nivel mínimo de protección en la vejez y no consideran los ingresos en la vida laboral para el cálculo de los niveles de beneficios”, detalla el documento.

Allí muestra cómo han venido aumentando los beneficiarios de pensiones solidarias, el gasto fiscal, el monto que reciben los adultos mayores, y cómo se ha reducido la pobreza en la vejez gracias a distintas reformas previsionales que se han implementado en el país.

El documento de trabajo asegura que “la cobertura del sistema entre las personas de 65 años o más ha aumentado desde un 30% en 1995 a casi el 90% a diciembre de 2023, aparejado al importante aumento en los montos de los beneficios, que se han más que duplicado en términos reales entre 2004 y 2023″.

A su vez, “este aumento ha permitido que el beneficio promedio se haya igualado a la línea de la pobreza, con la implementación de la Pensión Garantizada Universal (PGU)”.

Desde los inicios hasta el Pilar Solidario

Al menos desde mediados del siglo XX existen en Chile mecanismos que entrega el Estado de beneficios asistenciales en la vejez. Comenzaron siendo muy pequeños y han venido aumentando a medida que pasa el tiempo.

El reporte de la Superintendencia de Pensiones constata que en 1966 se estableció “un fondo de asistencia con el objeto de otorgar pensiones de vejez a aquellas personas mayores de 65 años no afectas a ninguna previsión y carentes de recursos”.

Este fondo era “financiado con un 2% de los premios mayores de la Lotería de Concepción y de la Polla Chilena de Beneficencia y administrado por el Servicio de Seguro Social”.

Luego, en 1975, llegó una nueva ley (N° 869), que creó las llamadas Pensiones Asistenciales (PASIS), “para quienes cuenten con una residencia continua mínima de tres años en el país para las personas inválidas y mayores de 65 años que carezcan de recursos, ya sea por no tener ingresos propios o que éstos sean inferiores al 50% de la pensión mínima”.

Posteriormente llegó la reforma de 1980 al Decreto Ley N° 3.500, que vino a complementar este primer pilar, estableciendo una pensión mínima garantizada para vejez, invalidez y sobrevivencia, con distintos requisitos de acceso, como tener más de 65 años los hombres y más de 60 años las mujeres, pero que además tengan al menos 20 años de cotizaciones.

“Este beneficio recibió el nombre de Pensión Mínima Garantizada por el Estado (PMGE). El esquema de PMGE suponía que aquellos trabajadores de menores ingresos cotizarían al menos 240 meses a lo largo de su vida laboral, supuesto que no cumplió con las expectativas", dice el documento.

Tuvieron que pasar casi 30 años desde la reforma de 1980 para que se creara el Pilar Solidario en Chile. En marzo de 2008 se publicó la ley N° 20.255, que reconoció que el acceso a la pensión mínima garantizada que había anteriormente, “era solo para un grupo reducido de pensionados, dejando a quienes tenían pensiones bajas con una pensión asistencial o sin cobertura del sistema”.

En cambio, ahora este nuevo Pilar Solidario que se creó, entregó mayores beneficios y cobertura. Los principales fueron la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS). ¿Los requisitos? Hombres y mujeres podían acceder desde los 65 años; pertenecientes a los tres primeros quintiles de ingreso, es decir, del 60% de la población de menores ingresos.

También se establecieron otros requisitos, como “un periodo mínimo de 20 años de permanencia en el país, y cuatro de los últimos cinco años previos a la solicitud del beneficio”.

La PBS era para quienes no tenían ningún tipo de pensión, es decir, era de carácter no contributivo. En tanto, el APS era para personas que recibían algo de pensión pero que no era suficiente, significa que complementa las pensiones contributivas. El monto del APS disminuía “con el monto de las pensiones percibidas hasta extinguirse para personas cuyas pensiones alcanzaran un monto igual o superior a la Pensión Mínima con Aporte Solidario (PMAS)”.

La creación de la PGU

Pero luego vinieron varios cambios al sistema. Entre ellos, en 2017 se aumentó en 10% la PBS y la PMAS en términos reales, por sobre el ajuste del IPC. Luego del estallido social, en diciembre de 2019, se promulgó una ley que entre otras cosas aumentó dichos montos de manera gradual, según tramos de edad, llegando a un alza de 50% en enero de 2022.

Pero lo que la Superintendencia de Pensiones califica como el cambio más relevante desde la reforma de 2008, es la creación de la Pensión Garantizada Universal (PGU), que se produjo tras la publicación de la ley N° 21.419 que empezó a regir a inicios de 2022.

Allí se fijó “un beneficio mensual máximo de $214 mil (pesos de febrero de 2024) que reemplaza a los beneficios de vejez del Sistema de Pensiones Solidarias”, recuerda el estudio.

Para acceder, las personas deben tener más de 65 años y no pueden integrar un grupo familiar del 10% más rico del país, además de “acreditar residencia en Chile en un lapso no inferior a 10 años continuos o discontinuos, desde que haya cumplido 20 años”.

También deben “tener una pensión base menor a un valor superior (valor que se reajusta año a año por el IPC). El monto máximo del beneficio se establece en $214.296 si el beneficiario tiene una pensión base igual o menor a $729.764 (límite inferior), disminuyendo linealmente a medida que aumenta el valor de la pensión base. El beneficio se extingue cuando la pensión base alcanza $1.158.355 (límite superior)”, detalla el documento.

Desde que se implementó la PGU, “las solicitudes aumentaron de manera importante, permitiendo un aumento paulatino de los beneficiarios, lo que refleja que efectivamente había espacio para mejorar la cobertura”, agrega.

Con este telón de fondo, los beneficios solidarios “se han más que duplicado en casi 25 años”, afirma la Superintendencia.

Menos pobreza

El alivio en la pobreza es uno de los principales objetivos del Pilar Solidario, por eso el estudio comparó estos beneficios con la línea de la pobreza. En ese sentido, muestra información que apunta que “los cambios reales de los montos, primero el 2019, y en especial la PGU en 2022, han permitido acercarse a valores similares a la línea de la pobreza”.

La Superintendencia destaca que “los resultados de la encuesta Casen muestran que la proporción de personas adultos mayores en situación de pobreza ha ido disminuyendo desde 22,8% en el 2006 a 3,1% el 2022. Y si bien esta disminución ha ocurrido no sólo para este grupo de personas, sí se observa que entre el 2017 y el 2022 la importancia de los subsidios en el total de los ingresos de este grupo ha aumentado desde 10% a 19%, y en el grupo de personas en edad de jubilar, este aumento en subsidios ha desplazado a las pensiones o jubilaciones contributivas de manera creciente desde deciles de mayores a menores ingresos”.

Otro dato que destaca el regulador en su reporte, es que entre 2004 y 2023, “el beneficio solidario promedio más que se duplicó, con un aumento 134%, en comparación con el aumento en el ingreso imponible promedio, que creció un 58% en el mismo periodo, inclusive mayor al aumento del salario mínimo de un 80% entre los mismos años”.

Así, concluye que a través de los años “se ha pasado de beneficios asistenciales a pensiones básicas, y la cobertura de este sistema se ha ido incrementado paulatinamente hasta llegar a casi el 90% de quienes tienen 65 años o más. En relación con el monto de los beneficios, aunque éstos han estado indexado a los precios, se ha hecho necesario distintos ajustes discrecionales que han evitado su pérdida de valor real, llegando actualmente a $214.296 (en realidad, $224 mil desde este año), que representa casi el 100% del valor de la línea de la pobreza”.