El derecho a manifestación en la Constitución: La discusión por el “insostenible” decreto 1086

El derecho a reunión es el único derecho regulado mediante un decreto y no a través de una ley como exigen algunos organismos internacionales. La crítica a la excesiva discrecionalidad policial genera un conflicto entre la seguridad y la garantía para manifestarse libremente.




A poco de más de una semana de que se cumple un año del estallido social, en medio de nuevas manifestaciones en Plaza Baquedano y lo ocurrido el viernes 2 de octubre cuando un joven cayó al río Mapocho luego de la intervención del ahora excarabinero Sebastián Zamora, se reabre el debate sobre los límites y protección del derecho a reunión en una posible Convención.

La manifestación se desprende de dos derechos consagrados constitucionalmente. El Artículo 19 N°12 se refiere a la libertad de opinión y de informar, y el N°13 consagra el derecho a reunión pacífica sin permiso previo y sin armas. Es precisamente este último derecho el que genera discusión pues en su inciso segundo se lee que “las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público, se regirán por las disposiciones generales de la policía”.

Estas disposiciones son normadas a través del Decreto Supremo N°1086, promulgado el 15 de septiembre de 1983. Entre sus puntos se establece que “los organizadores de toda reunión o manifestación pública deben dar aviso con dos días hábiles de anticipación, a lo menos, al Intendente o Gobernador respectivo. Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública pueden impedir o disolver cualquier manifestación que no haya sido avisada dentro del plazo fijado”. También exige a los organizadores su domicilio, profesión y número de cédula, entre otros. Esto puede generar un conflicto con reuniones y manifestaciones espontáneas, que si bien se pueden realizar sin aviso previo, estarían condicionadas por esta regulación.

Este es el único caso donde se reglamenta por medio de disposiciones y no mediante una ley como ocurre con los demás derechos contenidos en nuestra Carta Fundamental. El Artículo 15 de la Convención Americana por medio del Tratado Internacional sobre Derechos Humanos del que Chile forma parte, establece que: “Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás”.

Juan Antonio Peribonio, ex intendente de la Región Metropolitana (2012-2014) y ahora presidente del Consejo de Defensa del Estado comentó en la tercera sesión del ciclo de conversatorios Derecho a reunión pacífica -organizado por el ministerio de Justicia y realizado el 15 de septiembre- que “este Decreto Supremo contiene aún mucha y excesiva discrecionalidad, especialmente por parte de la autoridad y también por parte de la policía. De alguna manera, el artículo primero (...) contiene la regla que el derecho a reunión se hace sin permiso previo, sin embargo a renglón seguido se indica que si no contiene la autorización la marcha o manifestación, la policía la puede disolver y por lo tanto nos encontramos con una situación insostenible”.

La autoridad agregó que desde la Intendencia se comunicaban con los coordinadores de las marchas cuando existía la posibilidad de que fueran disruptivas. “Hacíamos todo el esfuerzo para gestionar de la mejor manera que la marcha o el derecho a reunión buscaran lo que perseguían -ser vistos y escuchados- y por supuesto, dentro de eso con algunos límites con el propósito de que el resto de la ciudad y de las actividades pudiesen seguir funcionando con normalidad”.

Disyuntiva histórica

La regulación de derechos mediante decretos no es algo nuevo dentro de nuestra tradición jurídica. Ya en 1925, dentro del capítulo de Garantías Constitucionales se establece: “El derecho de reunirse sin permiso previo y sin armas. En las plazas, calles y demás lugares de uso público, las reuniones se regirán por las disposiciones de la policía”.

Sin embargo, hubo un breve periodo de tiempo en que esta situación cambió. “Cuando se integra el Estatuto de Garantías Constitucionales al Presidente Allende para que el Congreso finalmente confirmara su triunfo electoral, justamente allí, en ese estatuto lo que se le hace al derecho de reunión es un upgrade. Lo que ordena es que el derecho a reunión -mire la desconfianza que existía contra Allende- fuera regulado no por disposiciones generales de policía como hoy, sino por medio de la ley. Y si usted ve a los tratadistas constitucionalistas de la época, todos coincidían en que había habido un excelente manejo y mejora del derecho a reunión”, indicó el académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, Domingo Lovera.

El retroceso en la regulación de este derecho se puede observar en las discusiones de las actas de la Comisión Ortúzar. Por ejemplo, Jaime Guzmán señaló ahí que “si el día de mañana se dijera que, en los radios urbanos, no se admitirán concentraciones o reuniones masivas en las plazas y calles, realmente no se estaría vulnerando ningún derecho fundamental, ya que existen otros lugares más alejados de las ciudades en los cuales estas reuniones se pueden verificar”.

Para Lovera lo realizado con el decreto 1086 “no resiste análisis desde el punto de vista democrático“. "Cuando uno regula los derechos por ley lo que se hace es ofrecer una garantía de que los derechos, cuando se van a regular, van a ser sometidos a una discusión pública en la que van a participar las variopintas miradas que están presentes en el Congreso. Cuando uno lo somete a una regulación administrativa, eso lo regula una sola persona que tiene a su cargo la dictación del decreto en cuestión, que a todo esto se dictó en 1983″, agregó Lovera.

Un posible cambio: Ley y convención

“Al establecerlo por un reglamento, el Estado de Chile incumple sus deberes internacionales desde luego porque los derechos solo se pueden restringir o limitar a través de leyes y es el legislador el que debe hacerse responsable de fijar el caso y las formas en que podría haber una limitación. Yo diría que el Congreso y Presidente están en hora de cumplir con ese deber”, señaló el exsubsecretario del interior, Jorge Correa Sutil.

El 16 de enero de 2020 se ingresó en la Cámara de Diputados el proyecto que regula el ejercicio del derecho de reunión y limita el uso de armas de fuego y dispositivos disuasivos, por parte de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, que está en primer trámite constitucional. El texto dispone la derogación del Decreto Supremo N°1086 y señala que ninguna reunión estará sometida al régimen de autorización previa. “La autoridad otorgará las garantías a las reuniones y manifestaciones frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el legítimo ejercicio de este derecho”, se lee en la iniciativa. Los casos de disolución de las reuniones se darán ante desórdenes públicos como consta en el Código Penal y cuando se utilicen armas que pongan en riesgo el normal desarrollo de la manifestación.

Además, se seguiría solicitando dar información cinco días antes a las autoridades competentes de manera muy similar a la regulación vigente. En cuanto al actuar policial, “las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública no podrán usar armas o dispositivos para disuasión en contra de manifestantes, o realizar acciones que pongan en riesgo la integridad o la vida de las personas que desarrollan la manifestación”.

“La restricción tiene que ser necesaria a raíz de la seguridad y el orden público o para proteger la salud o la moral pública de los derechos o libertades de los demás. (...) Ahora toda restricción de derecho tiene que ser conforme a los derechos de la legalidad, legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad”, expuso Sergio Micco, director del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), durante el primer conversatorio del Derecho a la reunión pacífica organizado por el ministerio de Justicia.

Frente a un plebiscito que podría dar curso a una nueva Constitución, y considerando que las manifestaciones fueron el origen de dicho proceso, no es extraño que sea un tópico de discusión ante una eventual convención. La abogada y académica de la Universidad de Concepción, Amaya Álvez comenta a Re:Constitución que “el derecho en sí mismo es una regulación de la fuerza, por ello este proceso constituyente tiene como desafíos regular la convivencia y hacerlo de forma pacífica”.

Álvez considera que el equilibrio entre seguridad y una protección efectiva del derecho a manifestarse “pasa por un pacto social que valore la opinión ciudadana y establezca canales de participación. La protesta social opera cuando otras formas de control ciudadano son inexistentes o las autoridades no están disponibles para dialogar”.

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