Nuevo aniversario de la Ley de Educación Superior: balance en materia de calidad

Ilustración: Gabriel Ebensperger.

A tres años de la publicación de la ley, que ha generado una ola de grandes cambios al sistema, hoy expertos en acreditación analizan cómo ha operado la ley en este aspecto y cuáles son los desafíos que deben enfrentar.




El aniversario del tercer año de la Ley de Educación Superior, promulgada el 29 de mayo de 2018, aparece como un desafío gigante y todavía por conocer para todos los actores del sistema. La ley introdujo grandes modificaciones al modelo y los principales cambios están asociados a la creación de una nueva institucionalidad, de una Subsecretaría y una Superintendencia, y el fortalecimiento de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación. A ellas, señala el diputado Juan Santana, presidente de la Comisión de Educación en la Cámara, releva “la instauración como política pública de la gratuidad, con carácter universal, lo que ha constituido un cambio de paradigma sobre el financiamiento a la Educación Superior”.

La normativa ha generado todo un marco regulatorio nuevo, lleno de posibilidades. Este marco, según José Miguel Salazar, investigador de la Universidad de Valparaíso, especialista en tema de acreditación universitaria chilena, “debe tener mucha legitimidad y por eso existe la idea de una evaluación interna o autoevaluación y después una evaluación externa. La ley 21.091 buscó dos cosas que son críticas. Por una parte, la idea de independizar la integración de la agencia respecto a los intereses sectoriales que fueran completamente autónomas. Y lo segundo, hacer más imperativa la acreditación en términos de adquirir un carácter obligatorio, que tuviera niveles, que hubiera resultados en función de sus niveles, a propósito de la autonomía institucional y que para eso era relevante contar con un nuevo sistema de criterios”.

Carmen Gloria Jiménez, vicerrectora de Aseguramiento de Calidad de la Universidad Nacional Andrés Bello (UNAB), plantea que la implementación de la Ley de Educación Superior tiene elementos positivos. “Lo bueno es que precisamente se ha ido implementando, desarrollando y los órganos que se han establecido han ido asumiendo lentamente sus roles. La Superintendencia de Educación Superior hoy es un actor relevante en el sistema, al igual que la función que establece la ley para la Comisión Nacional de Acreditación también es un avance importante”. Y luego añade: “Aunque aún lleva poco tiempo, en términos de cómo se está implementando, no sabemos todavía si contará con todos los elementos que esperamos y que la CNA efectivamente cumpla un rol de promoción de la calidad, que es una de las situaciones más esperadas. Lo positivo es la instalación de las instituciones, destacando el rol de la Superintendencia de Educación Superior. Las expectativas están puestas en lo que sucederá con la CNA”.

Para Álvaro Rojas, Rector de la Universidad de Talca, lo que se puede ver en el sistema de Educación Superior chileno es un gran desarrollo adquirido de los años de la gran reforma de 1981, un importante crecimiento de la oferta privada y un aumento moderado de la oferta de universidades estatales. “Esa expansión masiva fue hecha sin grandes regulaciones y quizás la política pública, lo que quería, era cubrir la cantidad de la matrícula más que la calidad. Y en una segunda fase se inició una necesidad de ir dando contenido de calidad, por cuanto muchas de las personas que se habían formado en las universidades no encontraban trabajo, y la oferta estaba afectada”, sostiene.

Con toda la información recogida en tres años, hay diversas posturas respecto a cómo ha operado la ley frente a temas como transformaciones en calidad, obligatoriedad, el cambio de años a niveles, el nombramiento de comisionados de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), además de otros elementos como la acreditación obligatoria de Odontología y doctorados –que se suma a Medicina y Pedagogías- y la obligatoriedad de acreditación de las área de VCM (Vinculación con el Medio) e investigación de forma progresiva.

La ley buscó dos cosas que son críticas, dice el experto José Miguel Salazar. “Por una parte, independizar la integración de la agencia respecto a los intereses sectoriales y hacer más imperativa la acreditación, que tuviera niveles, que hubiera resultados en función de sus niveles a propósito de la autonomía institucional y que para eso era relevante contar con un nuevo sistema de criterios. Tres años después, uno tendría que decir que el sistema de asignación funcionó, pero no está completamente claro si eso ha resuelto los problemas institucionales, en términos de quién está representado a la CNA, qué lógica administra y qué perspectiva uno puede esperar de lo que ahí está ocurriendo”, plantea el investigador.

Infografía: Paz Celis.

En Chile, el sistema actual considera que la acreditación institucional es otorgada en niveles: básico, intermedio o avanzado, al cual le son asociados tiempos en años, siendo 2 el más bajo y 7 el mayor rango, definiendo la vigencia determinada. En el juicio de acreditación se entregan, además, los argumentos que definen la cantidad de años. A su vencimiento, las instituciones de Educación Superior, programas de pregrado y programas de posgrado pueden someterse a un proceso de evaluación para obtener una nueva acreditación.

“Pudiera ocurrir que el distinguir entre esos tres niveles sea más comprensible y también que facilite los análisis comparativos entre casas de estudio, pues cada nivel valora las mismas dimensiones”, sostiene Hernán Burdiles, presidente de Comisión Nacional de Acreditación (CNA). Sin embargo, agrega, “la vigencia de esta modalidad es aún muy corta, por lo que es muy pronto para tener conclusiones nítidas”.

“Anteriormente la acreditación estaba asociada a años, ahora a niveles, lo que creo hace más claro y entendible a ojos de los postulantes y la sociedad. A su vez, la acreditación básica quedó de tres años, lo que les permite a las instituciones tener más tiempo para superar sus debilidades y optar luego a un nivel más alto”, dice al respecto el Rector de la Universidad Andrés Bello, Julio Castro.

“Uno está acostumbrado al aspecto numérico, pero lo conceptual sintetiza adecuadamente lo que se pretende como calidad. No me afectaría la sustitución de lo conceptual por los números. Creo que va a ser claro y la opinión pública va a estar informada de lo que se exige en cada categoría. En el mundo académico, tener una versión más conceptual puede ayudar a una mejor comprensión”, sostiene Álvaro Rojas, rector de la Universidad de Talca, quien tiene la impresión de que “la CNA todavía no ha logrado madurar la idea de diagnóstico. Cambiar de años a conceptos solamente no resuelve la mirada acerca del final de la decisión, pero el fundamento de su decisión y que estos diagnostico sean útiles para distintos actores del sistema, es una conversación que, lamentablemente, todavía no termina de aclararse”.

“No hay un modelo o varios modelos de evaluación que nos permitan construir buenas síntesis”, señala el investigador José Miguel Salazar. Y explica: “No sólo es importante que la CNA diga que una universidad tiene un nivel avanzado de acreditación, sino que el diagnóstico que se construya demuestre y establezca claramente las situaciones en que se encuentra en todas sus dimensiones más importantes. No es un problema de la CNA solamente, sino de la comunidad de Educación Superior”.

Los comisionados

Otro de los cambios que produjo la ley fue el nombramiento de comisionados en la CNA. “Los comisionados a designar tienen que pasar por varios cedazos en que intervienen cuerpos colegiados, reduciendo la eventual interferencia de intereses ajenos al proceso. Otra cuestión positiva es que, finalmente, quienes asumen esa posición, pueden actuar con gran autonomía e independencia” sostiene Hernán Burdiles.

Álvaro Rojas, rector de la Universidad de Talca, releva la importancia de los comisionados, porque le otorga la fe pública al proceso: “Mientras ellos tengan una mejor capacidad y un mecanismo de elección más exigente, la aplicación de las normativas va a ser más justa a lo que es la realidad de cada institución. Tuvimos fallas muy duras en el pasado, que fueron cuestionadas por la opinión pública, que afectaron claramente al sistema. Esta vía busca darle la solidez que corresponde”.

Frente al mismo tema, el rector de la UNAB, Julio Castro, argumenta que cambios como que la búsqueda de los nuevos comisionados se haga a través del Sistema de la Alta Dirección Pública o la definición clara de los eventuales conflictos de interés “le entrega transparencia al sistema y fortalece a la CNA en un período de transición clave para comenzar a definir, consensuar y evaluar con nuevos estándares y parámetros e implementar las distintas modificaciones que establece la nueva ley”.

Otro cambio producido por la normativa tiene que ver con la acreditación obligatoria de Odontología y doctorados –que se suma a Medicina y Pedagogías- y la obligatoriedad de acreditación de las áreas de VCM (Vinculación con el Medio) e investigación, de forma progresiva. En este punto, Burdiles, desde la CNA, apunta a que en la gestación de esa norma “coincidió el interés de universidades, gremios y sociedades científicas por asegurar la exigencia de calidad en la formación entregada. La buena calidad de la formación de estos profesionales no solo se conservará, sino que bien pudiera alcanzar nuevos niveles, y, además, estará presente a lo largo de todas las regiones en que se ha ido instalando un interesante número de facultades”.

Mientras (los comisionados) tengan una mejor capacidad y un mecanismo de elección más exigente, la aplicación de las normativas va a ser más justa a lo que es la realidad de cada institución.

Álvaro Rojas, rector de la Universidad de Talca.

Por su parte, el rector de la UNAB, Julio Castro, plantea que “si la universidad está acreditada en niveles avanzados o de excelencia, se asume que el conjunto de carreras que imparte también lo está. Pero, si a ojos del regulador o la opinión pública hay mayor tranquilidad a la hora de acreditar de manera separada estas carreras tan complejas y relevantes, es un camino válido y al cual todas las universidades debemos adecuarnos”. Aquí, agrega Castro, es donde también “es importante el rol que juegue el regulador, abriendo su mirada y apoyando a las instituciones, no asfixiándolas durante el proceso con aspectos procedimentales y respetando la diversidad de cada una de ellas y su apego a su propio proyecto educativo.”.

En relación con la obligatoriedad de acreditación de las áreas de Vinculación con el Medio e Investigación de forma progresiva, Hernán Burdiles indica que lo clave, más bien, es “que las mismas instituciones se anticipen y vayan fortaleciendo o desarrollando su musculatura en esos desafíos en lugar de esperar a las normas de la Comisión para ver cómo las cumplirán. En recientes procesos de certificación de calidad ya se observa ese esfuerzo”.

En el origen de la ley -dice Álvaro Rojas, rector de la Universidad de Talca-, está que todas las áreas eran acreditables “y se chocó con una idea que dependía del proyecto corporativo, que acaso incluía esos temas o no. Pero en el concepto de universidad, en el sentido más amplio de la palabra, todo el mundo entiende lo mismo. La universidad no es únicamente docente, sino que es donde se genera conocimiento y también se entrega conocimiento a la comunidad, se interactúa con ella, lo que retroalimenta el proceso formativo”.

“Es importante el rol que juegue el regulador, abriendo su mirada y apoyando a las instituciones, no asfixiándolas durante el proceso con aspectos procedimentales y respetando la diversidad de cada una de ellas y su apego a su propio proyecto educativo.”.

Julio Castro, rector UNAB.

Julio Castro, rector de UNAB, argumenta que la Ley 21.091 contiene modificaciones significativas al sistema de aseguramiento de la calidad y al modelo de acreditación. “Antes las universidades acreditaban obligatoriamente Gestión Institucional y Docencia de Pregrado, y, de manera voluntaria, Investigación, Docencia de Postgrado y Vinculación con el Medio. Ahora, con el cambio, se deberán certificar sus dimensiones de Docencia y Resultados del Proceso de Formación; Gestión Estratégica y Recursos Institucionales; Aseguramiento Interno de la Calidad y Vinculación con el Medio”. Luego complementa: “Adicionalmente, podrán acreditar su dimensión de Investigación, Creación y/o Innovación. Es decir, solo esta última pasa a ser voluntaria. Más que la acreditación obligatoria en una u otra área, mi visión siempre ha apuntado al respeto por la diversidad de proyectos educacionales, manteniendo adecuados estándares que le garanticen a la sociedad que la universidad cumple con su proyecto educativo y con los requisitos primarios para impartir una educación de calidad”.

En ese sentido, Castro indica que “el sistema de aseguramiento de la calidad es una de las columnas vertebrales del sistema de Educación Superior chileno. Debemos seguir perfeccionándolo, pero nunca perdiendo de vista el objetivo de éste y cómo puede aportar a un mayor desarrollo del modelo y a la formación, por tanto, que cada una de las instituciones entrega”.

Infografía: Paz Celis

Tiempo de desafíos

En este panorama tan diverso, los desafíos que enfrenta la Ley de Educación Superior son de gran relevancia. Aún no se publican los criterios de acreditación y se postergaron de forma indefinida. “Es un tema complejo. Los criterios son señales que van a llegar a las instituciones de Educación Superior. Tienen un efecto normativo indirecto muy potente”, analiza Álvaro Rojas desde la Universidad de Talca.

En esa misma línea, el investigador de la Universidad de Valparaíso, José Miguel Salazar, indica que los criterios nuevos para efectos de acreditación institucional no existen. “A pesar de que originalmente se le dio a la CNA un plazo al primero de enero de 2020, que se amplió a través de la Ley 21.186 al 30 de septiembre de 2020, hasta el día de hoy no lo tenemos. Entendemos que la Subsecretaría está haciendo un trabajo en conjunto con la CNA para resolver esta situación, pero hasta este minuto no lo tenemos resuelto”.

Por otro lado, apunta el diputado Juan Santana, “la pandemia ha dejado en evidencia un problema grave de financiamiento de las instituciones de Educación Superior, lo que repercute directamente en las y los estudiantes, cuerpos académicos y funcionarios. Vemos como un desafío la instauración de presupuestos basales suficientes a la Educación Superior, y la ampliación en la universalidad de la gratuidad. Qué prioridad le damos a la Educación Superior en términos presupuestarios es un tema que preocupa a la Comisión de Educación”, revela.

Respecto a las tareas pendientes, Carmen Gloria Jiménez, de UNAB, indica que la lentitud con que la CNA ha ido asumiendo el rol que establece la ley ha tenido excesivas demoras, sobre todo en la implementación de los criterios. “El levantamiento que utilizaron al principio para la acreditación en distintos ámbitos o fue el óptimo y luego se tuvo que repetir todo ese proceso. Por cierto, fue muy provechoso que todas las universidades que estábamos involucradas participáramos activamente, pero hoy eso ha retardado la salida de los criterios de acreditación. Esperamos que esto se cumpla en los próximos meses”.

En lo cercano, para Jiménez, el rol de la Superintendencia es muy relevante. “Cómo va a asumir las funciones que todavía no hace, por ejemplo, en el ámbito financiero. Todavía no conocemos el modelo de análisis de riesgo de las instituciones. Necesitamos pronto tener un escenario claro en el cual actuar, saber cuáles van a ser las reglas. También es fundamental establecer los criterios de la CNA y que, junto con estos, aparezcan también las reglamentaciones, cómo se van a aplicar esos criterios. Sin criterios no hay normativa ni se sabe cómo aplicarla en todos los niveles. No puede haber subjetividades aquí”, apunta la vicerrectora de Aseguramiento de Calidad de la UNAB.

“Qué prioridad le damos a la Educación Superior en términos presupuestarios es un tema que preocupa a la Comisión de Educación”

Juan Santana, diputado y presidente de la comisión de educación

Otro factor que se ha tomado importancia en estos tiempos es cómo se aborda el posible cierre de instituciones. De hecho, en mayo pasado se decretó el cierre definitivo de la Universidad La República. “Muchos señalamos que las exigencias a un jardín infantil eran mayores que para abrir una universidad. Se pagó un precio caro por eso, pero hay que mirar adelante. Las correcciones que se hagan en el sistema son lo que hay que enfatizar”, indica Álvaro Rojas, rector de la Universidad de Talca.

“Creemos que el caso de la Universidad de la República se da en un momento de mucha complejidad y genera incertidumbre a estudiantes y comunidades académicas”, sostiene el diputado Santana. “Tuvimos la oportunidad de tratar el tema en la Comisión de Educación y constatamos que hubo problemas graves de comunicación con los estamentos universitarios y con las autoridades de la institución desde las instituciones fiscalizadoras, lo que sin duda generó desconfianza desde las y los alumnos hacia el proceso en general. De ahí que hoy esté puesta en duda su legitimidad. Así las cosas, vemos a la acreditación no sólo como un proceso administrativo, muchas veces burocrático, sino que debe orientarse en acompañar a las instituciones con dificultades, transparentar la situación institucional y reforzar los canales de comunicación”, añade el diputado.

Para el rector Rojas, “el sistema en su momento estuvo hipertrofiado. Hubo un crecimiento muy desmedido de muchas instituciones, una expansión inorgánica que las hacía poco gestionables. Gestionar esa complejidad en expansión en programas es algo muy difícil de hacer, y muchos proyectos de universidades no han sido viables, se han ido cerrando, se han ido fusionando, se han ido incorporando otras universidades. Es parte de un proceso que ha ocurrido en otros países”.

Actualmente, 35 universidades está acreditadas por entre 3 y 7 años, mientras 11 entidades acreditadas están actualmente en proceso de revalidación y 8 no están acreditadas en este momento (ver infografía).

Acreditaciones internacionales

Pese a que la acreditación internacional no es obligatoria, también es un tema relevante en el marco de los desafíos en el sistema de Educación Superior. “La internacionalización del sistema de educación chileno ha hecho que tengamos postulantes de otros países, que seamos un polo de atracción en lo que es formación de pregrado y posgrado. Eso es deseable en todos los sistemas”, dice el rector Rojas, de la U. de Talca.

“La acreditación nacional nos permite mostrar que la institución cumple estándares que la CNA solicita y que dan cuenta que la formación que tenemos es de calidad en esos términos. La UNAB goza de acreditación internacional, que para nosotros es importante, porque nos permite incorporar otros procesos que la acreditación nacional no revisa en profundidad”, plantea la vicerrectora de Aseguramiento de Calidad de la UNAB, Carmen Gloria Jiménez.

La Universidad Andrés Bello obtuvo en 2017 la acreditación nacional por cinco años en Gestión Institucional y Docencia de Pregrado, certificando también por la misma cantidad de años las áreas optativas de Vinculación con el Medio e Investigación, correspondiente al nivel avanzado. En este último punto se destacó por sus nueve centros de investigación, además de cifras que la posicionan en los primeros lugares en producción científica y adjudicación de fondos públicos y privados.

Junto con ello, la universidad optó por certificar su calidad en el extranjero, siendo una de las pioneras en Chile. En su caso, cumplieron con los parámetros de calidad evaluados por la Middle States Commission on Higher Education (MSCHE), agencia acreditadora fundada en 1887 que certifica a instituciones principalmente en Columbia, Nueva York y Pennsylvania, entre otras.

La vicerrectora de Aseguramiento de Calidad de UNAB, Carmen Gloria Jiménez explica que en 2015 comenzaron el proceso de acreditación del proyecto formativo en EE.UU., lo que conllevó un exigente proceso de candidatura y revisión. La universidad obtuvo la acreditación inicial por cinco años (período 2015-2020), que durante el año 2018 y 2019 se trabajó para renovar la acreditación internacional, implementando un trabajo de autoevaluación en todas las sedes y campus de la universidad.

Ese trabajo, que finalizó con la entrega a MSCHE de su Self-Study Report, dio cuenta de la forma en que la UNAB cumple con los “Estándares para la Acreditación y Requisitos de Afiliación” definidos por la referida agencia estadounidense. “Nuestra formación es equivalente a las universidades del Este de Estados Unidos. Eso es súper importante para las familias, estudiantes y empleadores, dando confianza, credibilidad y prestigio”, resume la vicerrectora.

También a fines del año pasado esta casa de estudios logró certificar su Sistema de Aseguramiento Interno de la Calidad a través del programa AUDIT Internacional de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación de España (ANECA). Esta acreditación europea es el primer paso y uno de los más importantes, ya que la encamina a la certificación de sus distintas facultades a través de ANECA.

Para el rector Julio Castro esta noticia significa “mantener los procesos claves universitarios bajo control, analizar sus resultados y actuar eficazmente. A su vez, consolida nuestros procesos de autorregulación, optimiza los tiempos, esfuerzos y el trabajo que realizaremos, frente a futuros procesos de acreditación”.

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