Política industrial y desarrollo: superando los prejuicios

Por Ha-Joon Chang, director del Centro de Estudios de Desarrollo, Universidad de Cambridge, y José Miguel Ahumada, Profesor asistente, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile

Actualmente, la necesidad de una política industrial está ganando apoyo no solo en la academia, sino también en organizaciones internacionales y gobiernos de todos los colores políticos, desde China hasta Estados Unidos. A pesar de su creciente aceptación internacional, todavía existen muchos malentendidos sobre su naturaleza y eficacia. Ejemplos de estos son evidentes en las respuestas a nuestra última columna. Por ejemplo, se ha dicho que la política industrial la dirige solo el Estado y su burocracia central, que fracasó en América Latina y Chile (especialmente a través de Corfo), que en su uso hay más casos de fracaso que de éxito, que incluso en los casos exitosos, estas políticas se han caracterizado por estimular la competencia de manera horizontal y pro mercado (Finlandia) o han generado profundas crisis financieras (Corea del Sur). Finalmente, debido a las distancias geográficas de Chile de los principales mercados internacionales, industrializar recursos naturales como el litio genera más dudas que certezas.

La política industrial, como cualquier otra política económica o social, estimula a la economía a generar resultados que, dejados únicamente al mercado, no serán óptimos para la sociedad en su conjunto. Mientras que las políticas sociales, laborales y educativas aumentan las capacidades individuales, la política industrial crea capacidades productivas colectivas a través del estímulo de sectores con potencial tecnológico de largo plazo. Este proceso, lejos de ser una decisión burocrática centralizada, ha surgido tradicionalmente desde el Estado en constante diálogo con el mundo privado, como lo demuestran las investigaciones de, entre otros, Peter Evans, Alice Amsden y Robert Wade hace ya décadas.

Pero, ¿no fue la política industrial en América Latina y Chile un completo fracaso durante el siglo XX? Hay dos cosas que decir aquí.

Primero, como la literatura ha señalado desde hace mucho tiempo, la política industrial en la región era diametralmente opuesta a la de los casos del este asiático o Europa. En América Latina, el proteccionismo y los subsidios se otorgaron sin regulación ni límites de tiempo, mientras que en el este asiático y Europa, fue objeto de un seguimiento constante de acuerdo con varios criterios de desempeño, especialmente la exportación. Así, si la política industrial no funcionó bien en América Latina fue porque estuvo mal diseñada e implementada, no porque la idea de política industrial sea errónea.

En segundo lugar, en el caso de Chile, Corfo, lejos de ser ineficiente, jugó un rol empresarial clave, a través de la creación de Endesa, ENAP, CAP, y a través del Plan de Desarrollo Forestal y la construcción de dos grandes plantas químicas de celulosa de fibra larga -Arauco y Constitución-, ambos claves en el despegue exportador forestal.

No hay duda de que en muchos casos las políticas industriales no tuvieron el éxito esperado. Pero señalar que por eso no se deben aplicar es como decirle a los emprendedores que no deben intentar innovar porque hay altas posibilidades de fracasar. El resultado agregado de eso sería un completo estancamiento económico. Lo cierto es que no tenemos casos de países que hayan logrado despegar sin el uso de políticas industriales proactivas para modernizar sectores en que eran competitivos y ayudar a crear nuevos sectores serían los motores del futuro dinamismo.

Las políticas industriales son de naturaleza flexible y no es correcto señalar que eran en su mayoría horizontales y solo promovían el mercado. En los países que han tenido éxito con la política industrial, las políticas más horizontales (como la promoción de la I + D) fueron efectivas solo porque inicialmente habían construido capacidades productivas e innovadoras a través de intervenciones selectivas y específicas. Por ejemplo, Finlandia solo aplicó políticas de innovación horizontal en la década de 1990 después de haber protegido y subsidiado a Nokia y al sector de las telecomunicaciones desde la década de 1980.

Corea del Sur ha sido un caso destacado del éxito de las políticas industriales y, por lo tanto, es extraño que se afirme que tales políticas fueron la causa de la crisis financiera de 1997. Esa hipótesis es simplemente falsa. Estas políticas habían sido desmanteladas por reformas liberales desde 1993 y, como en Chile en la década de 1980, fue la liberalización financiera radical la que infló la burbuja especulativa que estalló en la crisis. Ya existe un consenso bastante claro sobre esto en la literatura.

Si bien el argumento a favor de las políticas industriales puede resultar convincente, ¿no choca con la dura realidad geográfica de Chile, con sus mercados de destino tan distantes que prácticamente eliminan la competitividad que sus componentes industriales podrían tener en las cadenas globales de valor? El determinismo geográfico, institucional o cultural nunca ha sido un buen consejero en el proceso de desarrollo de los países. Por ejemplo, se dijo que China y Corea del Sur, y Japón y Alemania antes que ellos, estaban destinados al subdesarrollo debido a poseer una inalterable débil ética laboral y una incapacidad para pensar racionalmente. Esto hasta que sus economías tomaron impulso. A pesar de aquello, argumentos deterministas siguen apareciendo en las discusiones sobre políticas.

En cuanto al caso chileno y su distanciamiento, no debemos olvidar que durante la mayor parte de sus períodos de “milagro económico”, Corea del Sur y Taiwán dependieron mucho de las exportaciones de manufacturas a Estados Unidos y Europa, a varios miles de kilómetros de distancia, ya que no tenían otro lugar para exportar. China se cerró, mientras que Japón, debido a su proteccionismo, absorbió pocas exportaciones de manufacturas. Otro ejemplo, a pesar de la gran distancia geográfica, actualmente la empresa aeronáutica brasileña Embraer, ejemplo de política industrial exitosa, exporta a Estados Unidos, Europa y China, mientras que Grauna -con amplio apoyo del BNDES- suministra componentes de turbinas a la cadena de valor global de Pratt & Whitney, DASSO, Finmeccanica, Boeing y Airbus. La distancia geográfica no es una limitante para escalar en las cadenas de valor vía activas políticas industriales.

El desafío que enfrenta Chile implica un debate abierto y fraterno sobre el desarrollo, y esperamos que con esto hayamos podido ayudar a los lectores a disipar prejuicios y malentendidos que rodean políticas que podrían ayudar al país a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y asegurar bases sólidas para el desarrollo nacional.