Regla fiscal en el banquillo: los cambios que proponen los economistas

Establecer cláusulas de escape ante shock sorpresivos, mayor control de organismos técnicos y/o políticos, y tener un ancla para fijar las metas del balance, son las fórmulas de nueve economistas convocados por el Consejo Fiscal Autónomo a fines de 2020 para mejorar la institucionalidad de las deterioradas finanzas públicas. Entre ellos, el hoy ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda.


El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) elaboró un informe que entregará al ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, para fortalecer la regla fiscal tanto en sus mecanismos de funcionamiento como en las metas de balance y de deuda.

Para profundizar y contar con distintas perspectivas convocó a nueve expertos de un variopinto espectro político, entre ellos varias ex autoridades -incluido Cerda quien acudió como exdirector de Presupuestos- a fines del año pasado. Con ellos discutió y abordó distintas temáticas bajo el prisma de que ante el deterioro de las finanzas públicas y del aumento de la deuda pública, es necesario mantener una regla de balance estructural que establezca un límite al gasto público, acorde con el nivel de ingresos a mediano plazo.

Los expositores presentaron sus dudas respecto del funcionamiento de la regla actual, desplegando un sinnúmero de variables que no estuvieron presentes cuando se elaboró este mecanismo en el 2000: por ejemplo, cómo actuar cuando hay evidentes shocks transitorios (coronavirus).

Arenas reaparece y entrega sugerencias al CFA sobre regla fiscal y control de deuda

Con diferentes enfásis, varios de los expositores, como Klauss Schmidt-Hebbel, y los ex ministros de Hacienda Alberto Arenas y Rodrigo Valdés, propusieron otorgarle más atribuciones al CFA para tener un control activo sobre el cumplimiento de la regla.

Asimismo, los expertos de la UAI, Rumbo Colectivo y de Clapes UC, Andrea Repetto, José Miguel Alvarado y Hermann González, respectivamente, plantearon que el Congreso tuviera un rol de aprobación cuando el gobierno decidiera activar una cláusula de escape o de desviación de la trayectoria de balance, así como ocurre en Alemania y Suiza. “Los cambios deben hacerse rápido, no más allá de inicios de 2021”, remarcó el segundo en su exposición, aludiendo a la urgencia de fortalecer este mecanismo.

Además, Alvarado en representación del centro de estudios ligado al Frente Amplio, planteó que los límites de deuda y metas de balance debieran ser “rangos y no números específicos”, y que en las estimaciones de supuestos se simulen escenarios con y sin ajustes tributarios futuros. Mientras que el investigador de Cieplan y exdirector de Presupuestos, José Pablo Arellano, postuló mantener la exclusividad presidencial en materias que conllevan gastos, y continuar fortaleciendo la institucionalidad.

Cerda con el ojo en el endeudamiento de las empresas públicas

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Rodrigo Cerda, ministro de Hacienda.

En su exposición el actual ministro de Hacienda Rodrigo Cerda, puso el acento en aquellas decisiones financieras que se adoptan relacionadas con los llamados “movimientos bajo la línea” o las decisiones de endeudamiento de las empresas públicas. “No hay un programa financiero de mediano plazo para las empresas públicas. No hay discusión pública (como ocurre con el Presupuesto) acerca de objetivos, acciones y recursos involucrados en el caso de la empresas públicas”, recalcó al afirmar que no existe ningún espacio de discusión con los distintos actores sobre la capacidad o forma de endeudamiento de empresas públicas como Enap, Codelco, Metro, EFE y portuarias.

De hecho, recordó que la toma de decisiones las adopta únicamente el ministro de Hacienda y que las actividades financieras de las estatales como presupuestos operativos, inversiones y contratación, desembolso y devolución de préstamos, se ajustan, más bien, al año calendario.

Ante esta dicotomía, el hoy ministro se preguntó: ¿cuáles son los castigos en caso de incumplimientos de las metas o del programa financiero de mediano plazo? “Esta última pregunta es altamente relevante para próximas administraciones” remarcó, un mes antes de saber que estaría sentado en el sillón de Hacienda.

Corbo: cláusulas de escape claras y firme monitoreo

Vittorio Corbo, expresidente del Banco Central.

En una presentación titulada “Reglas fiscales para tiempos normales y tiempos difíciles”, el expresidente del Banco Central, Vittorio Corbo, propuso que aparte de un balance estructural para condiciones normales de la economía, debiera existir un esquema de regla con flexibilidad, bien acotado, para enfrentar situaciones inesperadas como un shock externo.

Planteó, por ejemplo, que frente a eventos inesperados que afecten la demanda agregada, la política fiscal debe ser contracíclica y acompañar a la política monetaria. Ello se puede realizar a través de un cambio temporal ex-ante en la meta o, en casos excepcionales, con cláusulas de escape.

¿Llegó el momento de cambiar la regla fiscal?: Aumentan voces que piden ajustar funcionamiento

“Las cláusulas de escape le dan flexibilidad a la regla, pero para no afectar su credibilidad y la responsabilidad fiscal, tienen que estar acompañadas de un programa explícito para regresar a la regla” acotó. Además especificó que esta “suspensión” de la regla debe ser supervisada por el CFA y debe activarse documentadamente, explicitando su duración y los ajustes posteriores necesarios para regresar a la regla.

Apuntó a la necesidad de que hoy, ante el deterioro de las cuentas fiscales, la sostenibilidad fiscal debe incorporarse en forma más explícita, siguiendo los estándares Ocde como contar con un ancla fiscal tipo deuda/PIB con un techo.

Repetto: escape, pero con aprobación del Congreso

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Andrea Repetto, economista de la Universidad Adolfo Ibañez.

La economista de la Universidad Adolfo Ibáñez Andrea Repetto, expresó una visión bastante crítica del funcionamiento de la regla fiscal que calificó de insuficiente, compleja y poco transparente.

Indicó que en vez de ser anticíclica termina siendo procícilica, muy sensible a los parámetros, sin mirada de mediano plazo y con un alto nivel de flexibilidad, al no contar con una orientación clara de cómo abordar los desvíos. “Como consecuencia la regla fiscal ha dejado de ser una guía de la política, y a pesar de los esfuerzos, los decretos no se cumplen. Tampoco se espera que se cumplan”, concluyó.

Ante ese escenario, la académica propuso revisar el sistema y robustecer su institucionalidad en pos de “una regla clara, simple, posible, con objetivo fiscal definido, y metas numéricas para lograrlo”.

Mencionó como ideas el simplificar la medición reduciendo los supuestos que configuran la regla, que sean conocidos por el público, que sea complementada con objetivos de mediano plazo como un techo de crecimiento del gasto público, o un parámetro respecto de la relación deuda neta/PIB, un lugar en el ranking de grado de inversión u otro.

Asimismo, propuso contar con una cláusula de escape excepcional ante eventos inesperados como una recesión profunda o un desastre natural, pero que sea con aprobación parlamentaria; y consolidar su institucionalidad con estatutos, monitoreo, transparencia, rendición de cuentas y mecanismos de cumplimiento.

Valdés: un pacto fiscal en la Constitución

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Rodrigo Valdés, exministro de Hacienda.

Atento al debate que se avecina, el ex ministro de Hacienda Rodrigo Valdés apuntó a incorporar en la Constitución un principio de responsabilidad fiscal que debiera cumplir el Estado, lo que se extendería al ámbito de acción respecto de las inversiones, del cuidado de la renta pública y de todos los órganos públicos, tal como sucede en Alemania, España e Italia, que cuentan con una especie de pacto fiscal. “Todos los órganos públicos deberán adecuar su actuación al principio de responsabilidad fiscal” ejemplificó.

Economistas plantean al CFA cambiar la regla fiscal y alertan por trayectoria de deuda

En el plano más técnico, el académico de la U. Católica se refirió a las ideas del documento “Institucionalidad y Política Fiscal en Chile: Hacia un Nuevo Ecosistema de Responsabilidad Fiscal” de varios autores, que argumentan que la norma debe contener cláusulas de escape, pero al mismo tiempo comunicando cuál será “la nueva trayectoria ‘comprometida’ para volver a un balance”.

Y también formuló la idea de contar con un ancla fiscal de mediano plazo y que su meta se condicione a un nivel de deuda cuando esta se encuentra sobre un rango deseado.

Schmidt-Hebbel: fortalecer el CFA

Klaus Schmidt-Hebbel, economista de Universidad del Desarrollo.

Crear contrapesos técnicos a las facultades que hoy tiene el Ministerio de Hacienda al implementar la regla fiscal, propuso Klaus Schmidt-Hebbel de la Universidad del Desarrollo.

Junto con indicar que el horizonte de la política fiscal debe ser efectivamente plurianual, planteó la necesidad de dotar de más atribuciones al CFA para fortalecer el mecanismo balance estructural. “Por la ley de 2019 que lo rige, el CFA carece de importantes responsablidades y obligaciones, lo que limita su efectividad y debilita la institucionalidad y credibilidad fiscal”, sostuvo.

Su propuesta apuntó a “ampliar significativamente las responsabilidades y la autonomía del CFA”, de modo que sea responsable del manejo de la hoja de balance (financiero) del gobierno, que convoque y supervise los comités del PIB Tendencial y del precio del cobre (hoy esta tarea la realiza la Dipres), y realice las proyecciones de las variables macroeconómicas y sectoriales requeridas para la formulación del presupuesto y su sostenibilidad, así como evaluar y aprobar la invocación de condiciones especiales para aplicar cláusulas de escape. Además planteó crear un nuevo Comité del Balance ampliando el actual Comité de Fondos Soberanos.

Arenas: tener un plan de retorno al desviarse de la meta

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Alberto Arenas, exministro de Hacienda.

En su exposición el exministro de Hacienda Alberto Arenas se preguntó: “¿Sigue siendo la regla fiscal una guía para la política fiscal en Chile?”. Al responder, manifestó que si bien este tipo de reglas se utilizan para regular el nivel de gasto público, indirectamente repercuten en la sostenibilidad de la deuda pública. No obstante, recordó que los resultados de los países en América Latina, con reglas fiscales que colocan límites al nivel de deuda pública, han presentado resultados dispares.

Asimismo, sostuvo que en el mundo existen reglas fiscales “de avanzada” que permiten una gestión contracíclica de las finanzas públicas, van acompañadas de cláusulas de salida para en condiciones especiales aumentar el gasto público, y poseen una institucionalidad para la gestión de riesgos.

Bajo ese prisma, acotó que debe abrirse el debate en el país para ir perfeccionado la regla fiscal. “Incorporar cláusulas de escape (explícitas) mejoraría la credibilidad de la regla y permitiría entregar mayor certidumbre a la economía ante situaciones de crisis, ya sean de índole económicas, financieras, desastres naturales, humanitarias o sanitarias como el COVID–19”, remarcó. Asimismo, manifestó que esta posibilidad de desviación del objetivo debe ser claro, bien definido, y cuyo seguimiento y evaluación debería estar a cargo del CFA. Por último, enfatizó que “debe estar acompañada por un plan de retorno explícito”.

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