Descentralizar bien



Por Manuel Barros, sociólogo y periodista de la UDP; ex coordinador de proyectos en Fundación Ciudadanía Inteligente

La descentralización será un tema importante en la discusión constitucional. Potenciado por las leyes 21.073 y 21.074 que fortalecen a los gobiernos regionales y establecen la elección de gobernadores (además del recientemente ingresado proyecto de Ley de Rentas Regionales), da la sensación de que el debate sobre descentralizar el poder y los recursos en Chile ya emprendió vuelo y promete ponerse al día con demandas regionalistas históricas muy necesarias de abordar. De prosperar, será un componente importante en nuestra nueva Carta Magna.

Sin embargo, hasta ahora en la discusión ha habido una obsesión a veces irreflexiva en torno al concepto de descentralización. Distintas y distintos académicos, políticos y organizaciones civiles han planteado posturas a favor de la descentralización desde una concepción idealizada del tema, como si una nueva estructura política, fiscal y administrativamente desconcentrada viniese a resolver por sí sola la desigualdad territorial y asegurar un nuevo y exitoso modelo de desarrollo regional. Se ha dicho que la elección de gobernadores nos igualará a nuestros amigos de la OCDE (algo que solo sucederá en lo formal), que profundizará la democracia, que reducirá la corrupción y que permitirá un mayor y más equitativo desarrollo económico. Lo cierto es que tanto la literatura como la evidencia internacional ofrecen argumentos de peso a favor y en contra de la descentralización y debemos prestarles atención.

Desde la década de 1990, alrededor del mundo y sobre todo en países en desarrollo se han registrado múltiples reformas descentralizadoras. Ya sea por una búsqueda genuina de mayor desarrollo y profundización democrática o por meras estrategias políticas (y en algunos casos por la presión de donantes como el Banco Mundial o el FMI), diversos países han implementado modificaciones a sus estructuras de gobierno, creando nuevos niveles de administración subnacional o entregando mayor autonomía y recursos a los ya existentes. Sin embargo, deficiencias en el diseño de estas reformas y desatenciones a las culturas institucionales han decantado, en muchas de estas experiencias, en casos de caudillismo, corrupción, mal manejo de fondos y relaciones intergubernamentales altamente burocráticas e ineficientes. En consecuencia, ante la constatación del fracaso, distintos países han iniciado procesos de recentralización del poder.

Camboya, por ejemplo, llevó a cabo reformas de descentralización a comienzos de los 2000 en el marco de las nuevas Leyes Comunales implementadas por el CPP, pero complicaciones burocráticas entre agencias y ministerios minaron el proceso y derivaron en nuevas reformas que han profundizado el control centralista sobre los gobiernos municipales. En Uganda, tras acceder al poder en 1986, el presidente Yoweri Musenevi llevó adelante una reforma descentralizadora que más tarde se consolidó en un nuevo marco legal en la nueva Constitución de fines de los 90. Desafortunadamente, estas reformas se implementaron con mucha celeridad y escasa reflexión institucional, sin prestar atención al medio local. Hacia mediados de los 2000, el gobierno central y sus ministerios cayeron en cuenta del poder que habían perdido y de las responsabilidades cruzadas que tenían con el nuevo sistema de gobiernos subnacionales, y desde entonces el gobierno ugandés ha estado implementando una serie de medidas para recuperar el control sobre los territorios, muchas de las cuales contradicen el mismo espíritu descentralizador plasmado en la Constitución.

También entre nuestros vecinos hay casos similares. La Constitución brasileña de 1988 otorgó a los alcaldes ciertas autonomías y un aumento significativo de recursos en el ámbito de la salud, gracias a una mayor capacidad de recaudación fiscal y la creación del Programa Anual de Salud, PAS. Sin embargo, un mal diseño de este programa sanitario derivó en relaciones intergubernamentales desequilibradas y conflictivas entre el gobierno federal y los gobiernos locales, situación que hoy pone en cuestión el éxito de todo el ímpetu descentralizador. En Colombia, la Constitución de 1991 estableció un nuevo andamiaje legal y administrativo que dotó de mayor autonomía a los gobiernos regionales y municipales. A poco andar, tras la constatación de una pérdida de control y el florecimiento de casos de mal uso de recursos públicos a nivel local (en gran medida por falta de experiencia y gradualidad en la implementación), en la primera década del 2000, el gobierno central, liderado entonces por Juan Manuel Santos, emprendió una serie de reformas para volver a centralizar el poder y los recursos.

Podemos profundizar en los detalles de estos casos en otra instancia. La intención en estas líneas no es desestimar la descentralización como camino a seguir, sino todo lo contrario: invitar a los actores interesados a discutir la forma que debiese tener esta descentralización y la mejor manera para implementarla. Debemos entender que la descentralización no es un fin en sí misma, sino solo una de las tantas maneras que existen para administrar un Estado y puede darse en infinidad de grados de intensidad, con o sin éxito. Hay tantas formas y grados de descentralización como países hay en el mundo y, a su vez, existe igual cantidad de evidencia a favor y en contra de la descentralización como estructura ideal para el desarrollo. Es momento de incorporar estas nociones al debate sobre una nueva gobernanza territorial en Chile y hacer lo posible por no caer en obsesiones que luego puedan llevarnos a procesos de recentralización como en los ejemplos antes mencionados.

No podemos defender la descentralización sin propuestas que se hagan cargo de las complejidades de iniciar un proceso de ese tipo (como se ha hecho hasta ahora con la elección de gobernadores). La Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización ya puso un montón de ideas sobre la mesa, tenemos que volver sobre ellas, prestándole mayor atención a la fase de implementación. Revisando la experiencia internacional, pero sobre todo a las características propias de nuestra estructura política y sus posibilidades, hoy tenemos que hacernos preguntas sobre las características apropiadas de estas reformas y la gradualidad pertinente para ponerlas en marcha. Solo respondiendo estas preguntas, el país, discusión constitucional mediante, podrá definir si la descentralización es el camino a seguir para la construcción de un nuevo Chile y, finalmente, descentralizar bien.

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