Los límites del enfoque de eficiencia y la necesidad de nuevos métodos de evaluación

Esta columna fue escrita junto a Lorena Herrera Ponce, profesora de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Escuela de Negocios y Economía.

El enfoque de eficiencia en evaluación social de proyectos, vigente en Chile y en el resto de los países latinoamericanos que cuentan con un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), considera que el valor social creado por un proyecto es la suma de los beneficios y costos (en valor presente) que dicho proyecto genera para los distintos involucrados. Esto, sin importar ni identificar a quiénes ganan y pierden con dicha iniciativa de inversión pública, importando solamente si el saldo total es o no positivo. Esta forma de valorizar los proyectos es consistente con el llamado "criterio de compensación" de Kaldor y Hicks, el que podríamos resumir en la frase "si lo que ganan los que ganan es más de lo que pierden los que pierden, el proyecto es socialmente deseable".

Por otra parte, y al considerarse que el bienestar marginal del consumo es constante e igual para toda la sociedad, un proyecto arrojará mejores índices de rentabilidad social en la medida que se consuma más del bien o servicio que producirá (mayores ingresos) y/o cuando el número de personas que habita el territorio beneficiado sea mayor (ciudades con mayor número de habitantes).

Por años hemos venido planteado la necesidad de revisar ese enfoque y hoy, a la luz del estallido social iniciado en octubre, pensamos que esa revisión toma carácter de urgencia.

Varias razones sustentan nuestro planteamiento. Dilema ético: bajo el enfoque actual, al no ser necesario realizar un análisis de involucrados, agente por agente para identificar quiénes y cuánto ganan o pierden, resulta imposible pensar en un sistema de compensación de los que ganan a los que pierden. Esto es particularmente complejo cuando, finalmente, los que ganan son de estratos socioeconómicos más altos (mayor consumo) y/o territorios con gran número de habitantes (grandes ciudades).

Tenemos abundantes ejemplos de proyectos públicos con perdedores pertenecientes a grupos a los que supuestamente el Estado debería beneficiar, como son algunos proyectos de infraestructura de transporte que, con el objeto de disminuir los tiempos de viaje, segregan comunidades al generar barreras urbanas. Un ejemplo es el proyecto "Conversión a estándar urbano acceso a Santiago Ruta 5 Norte", que afectó a habitantes de la comuna de Lampa.

Todo lo anterior debería haber sido objeto de un análisis de involucrados en el proceso de formulación y evaluación social del proyecto. Esto habría permitido cuantificar estos impactos y, de esa forma, se podría haber desarrollado una estrategia de compensación que puede llegar incluso a modificar el diseño. Un análisis de involucrados, que identifique ganadores y perdedores de los proyectos, y que genere estrategias de anticipación, se ve como algo cada vez más necesario. Este análisis de involucrados, en el caso de los proyectos públicos, va de la mano con los procesos de participación ciudadana, los que deberían homogenizarse entre los distintos sectores.

En términos de métodos de evaluación de proyectos públicos, existen herramientas para incorporar los efectos, ya sea el método de ponderaciones distributivas y/o métodos multicriterio, que permiten incorporar, además del criterio distributivo, otros como los impactos ambientales, la generación de empleos u otros de  interés de la ciudadanía.

En la priorización de proyectos, programas y políticas públicas no se agota toda la información disponible considerando solo los datos económicos. Existe una gran cantidad de factores que, con el actual estado del arte, pueden ser valorados para ser incluidos en un análisis meramente económico (consumo y uso de recursos), pero a un costo y/o tiempo muy altos.

Dependiendo de la iniciativa de inversión, las variables pueden ser cuantitativas y/o cualitativas. Cuando el objeto de estudio es la sociedad (la evaluación social de proyectos identifica, mide y valoriza costos y beneficios de un proyecto considerando a todos los agentes económicos involucrados en la sociedad), nos enfrentamos a ambos tipos de variables.

Las decisiones se deberían tomar entonces considerando no sólo aspectos económicos, ya que no todos los factores que se modifican con una intervención son cuantitativamente expresables en términos monetarios (por ejemplo, los factores sociales) y/o deseables de hacerlo (por ejemplo, la vida humana).

A nuestro entender, para una buena evaluación y priorización, surge la necesidad de incluir nuevo instrumental que abarque un espectro más amplio de la realidad social y que sea capaz de lidiar con sus múltiples objetivos y contradicciones. Es por ello que creemos que los indicadores de rentabilidad social debieran considerar aspectos redistributivos, ya sea por ingreso y/o por territorio, a lo menos como sensibilización.

Así también, la Evaluación Multicriterio es una herramienta útil para trabajar con varios criterios a la vez (económicos, sociales, medio ambientales y territoriales, entre otros) y reconocer la importancia relativa de cada uno para las distintas alternativas de proyectos. Enfoques alternativos al utilitarismo, como el de Amartya Sen que plantea la naturaleza multidimensional del bienestar, también valoran criterios más allá de los consumos y las disposiciones a pagar de las personas. La "teoría de evaluación multicriterio" comprende en realidad un conjunto de teorías, modelos y herramientas de apoyo a la toma de decisiones, aplicable no sólo al análisis de inversiones sino a una amplia gama de toma de decisiones en el ámbito público.

Creemos que el contexto histórico que vive nuestro país entrega un escenario único para pensar, sin prejuicios, la posibilidad de incorporar en las herramientas que se entrega al tomador de decisiones de asignación de recursos de inversión pública, indicadores que incorporen aspectos redistributivos con una evaluación multicriterio que tome en cuenta los diversos impactos que genera una iniciativa de inversión y que no están representados en un indicador de rentabilidad.

Finalmente, destacamos que estas conclusiones relativas a la importancia de incorporar criterios relativos a la superación de desigualdades, y los métodos multicriterio como herramientas, no son distintas de las conclusiones del Workshop APEC 2019, "Best Practices on Public Investment Systems" desarrollado en nuestro país en la ciudad de Puerto Varas en agosto de este año, con participación de representantes de 15 economías de esa agrupación.