¿Congreso unicameral o bicameral? La discusión que volvió por la rebaja de dieta parlamentaria

La sede del Congreso Nacional, en Valparaíso.

Después de la enredada tramitación para rebajar el sueldo de las y los congresistas, los partidos reflotaron la discusión respecto a qué cambios harían al Poder Legislativo: ¿Eliminar el Senado?¿Mantener las dos Cámaras pero con menos diputados? Son algunas de las ideas. Aquí, constitucionalistas y cientistas políticos analizan el actual escenario.




Cambios. Si existe algo en común entre las y los legisladores del Congreso es que creen que el Poder Legislativo necesita cambios. Ahora ¿Qué cambios? Depende a quién se pregunta.

El fin de semana pasado en Canal 13 el diputado Pablo Vidal (RD) recordó la necesidad de impulsar un Congreso unicameral, mientras que la diputada Paulina Núñez (RN) señalaba la importancia de reducir el número de parlamentarios.

Si bien son discusiones que existían previas al estallido social y el Covid-19, en los últimos días han tenido un repunte. Aparte de los dichos de Núñez y Vidal, esta semana RN se abrió a reeditar un acuerdo que tenía con la DC en 2012 que buscaba fijar una cantidad de 44 senadores y 134 diputados. El Ejecutivo señaló estar disponible para abordar el tema de la disminución de parlamentarios, algo que que no debiera llamar la atención dado que en su cuenta pública del año pasado el Presidente Piñera anunció que buscaría que se redujeran a 120 los diputados.

Un Congreso unicameral y la disminución de congresistas no son las únicas reformas al Poder Legislativo que se discuten al interior de los partidos, también hay sectores que llaman a cambiar a un régimen semipresidencial o volver al parlamentarismo de inicios del siglo XX.

Un sector desacreditado

La idea de un Congreso unicameral no es nueva ni inédita en nuestra historia. El 4 de julio de 1811 se instaló el primer Congreso en Santiago, unicameral, integrado por 40 diputados. En septiembre de 1972 Salvador Allende pronunció un discurso ante dirigentes de la Unidad Popular titulado “Una Constitución más democrática”. En él, Allende proponía que se discutiera y analizara “la naturaleza del futuro del Congreso” y proponía como una de las alternativas “el Congreso en una sola cámara”.

El año pasado, en tanto, la directiva de RD se reunió con el entonces ministro del Interior, Andrés Chadwick para exponer propuestas de reformas que el gobierno debiera considerar para mejorar la democracia. Entre ellas estaban el Congreso unicameral y bajar la dieta parlamentaria. En 2015, los diputados PS Osvaldo Andrade y Marcelo Schilling ingresaron a tramitación una moción parlamentaria que reformaba la Constitución. La moción, que decían, era en apoyo a la iniciativa constitucional de Michelle Bachelet, incluía un Congreso unicameral, el cual —sólo por una vez— podría ser disuelto por el Presidente o Presidenta.

Jaime Baeza, del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile analiza en forma crítica ésta y otras propuestas, en especial por el contexto en el que se dan. Opina que la discusión “da lo mismo si no se responde primero qué régimen político quiere Chile a partir de un proceso constituyente”. Por lo tanto, es prudente esperar ver qué pasa en octubre.

Eso sí, a su juicio, “lo que es claro” es que “respecto a los demás países de la OCDE, la representatividad en términos de habitantes por representantes en Chile está por muy sobre el promedio de la OCDE”. Explica: es decir, un solo representante en el Congreso tiene demasiados representados, “y eso significa que ese representante tiene menos posibilidades de abarcar y conocer a todo su distrito electoral”. Baeza, doctor en Ciencia Política de la Universidad de Essex, Inglaterra, señala que no se puede pensar en “este festival de diputados más, diputados menos, sin haber hecho un estudio sobre la representatividad, un estudio sobre qué es mejor para fortalecer la democracia. Me parece que no es muy conducente”.

Hay consenso en que el Poder Legislativo está desacreditado. Se refleja incluso en las encuestas. En la Cadem del 6 de abril, el Congreso era de una de las instituciones con menor apoyo, con solo un 13%. La coalición con más aprobación fue Chile Vamos con un 27%, seguido del Frente Amplio, con un 14%.

El profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Chile, Francisco Soto indica que en Latinoamérica “es la región del mundo que peor opinión tiene de la política y los políticos”, siendo Chile el que peor evalúa su Congreso. Por esto cree que un proceso constituyente “puede generar una oportunidad de volver a reconectar a los ciudadanos con las instituciones”. Explica que en algunos países “como Islandia, como Brasil han sido los congresos los que han hechos los cambios constitucionales”, pero que han creado instancias participativas hacia la ciudadanía. Un ejemplo, en Brasil se estableció una “metodología participativa para hacer su Constitución”, práctica usada en la legislación como la relacionada al control de armas.

Pablo Valderrama, abogado y director ejecutivo de IdeaPaís cree que a la baja aprobación se suma que “no ha existido una autocrítica suficiente de sus miembros”. Para Valderrama el actual sistema legislativo fomenta las posiciones extremas, lo que conlleva a “la falta de acuerdos y consensos”. “Producto del sistema proporcional actual, a un candidato le basta con hablarle a un nicho pequeño pero extremo para asegurar un escaño, mientras que los candidatos moderados se diluyen en el medio”, afirma.

A juicio de Valderrama el bicameralismo “está anclado en la política chilena”, con “una Cámara Alta que modera los debates y les otorga una perspectiva de Estado, en conjunto con una Cámara Baja que es el reflejo de la diversidad política y el lugar donde se generan con mayor intensidad los debates”. Por esto, la idea de un Congreso unicameral es “equivocada” pues no apunta al corazón del problema. No le parece una mala propuesta “en general” el reducir los legisladores, pero opina que “lo que hay que hacer es fortalecer la labor parlamentaria, lo que no es sinónimo de darle más plata ni atribuciones, sino que generar los incentivos para que hagan bien su pega, con sueldos variables en atención al desempeño legislativo, su presencia en terreno, su asistencia a sesiones de la sala y comisiones, entre otras ideas”.

Valderrama dice que entre los costos de un bicameralismo está el tiempo de trabajo: un proyecto de ley pueda llevar en promedio dos años, y el gasto que implica, pero también hay beneficios, como una mejor y acabada discusión de los proyectos.

A la politóloga María Cristina Escudero le parece prudente no adelantar la discusión si es con miras de una reforma en el Congreso antes del plebiscito. La académica de la Universidad de Chile opina que de todas formas, este tipo de iniciativas hay que “mirarlas de forma más sistemática”, ya que un Congreso, sea bicameral o unicameral tiene relación con “la forma de visión territorial que vamos a tener, el tipo de autoridades, mecanismos de participación ciudadana (..) es parte de un gran tema de nuestro sistema político”. Piensa que “los congresos bicamerales tienen mucho sentido cuando se asignan labores distintas. Es decir, en un sistema federal el Senado representa a los estados, y los diputados al ciudadano o circunscripciones (...). Cuando repiten la misma actividad, la tramitación puede ser un tanto pesada para un país que es más bien pequeño”, señala.

Escudero dice que si avanza la idea de un Congreso unicameral “bien diseñado”, destaca, debe estar “en línea con otra decisiones de nuestro sistema político puede colaborar en tener representación más ligada a los territorios”. Lo malo es que podría también llevar a una concentración de poder.

Respecto a la reducción de parlamentarios, Escudero no está de acuerdo. “Sé que no es popular, pero Chile necesita una mejor representación, y no una disminuida”. Sobre voces que dicen que menos congresistas ayuda al ahorro fiscal, Escudero reflexiona: “En democracia no hay que ver el Congreso como un gasto, sino como la instancia de deliberación que tiene que funcionar bien para que el país funcione bien”.

Constanza Hube abogada y directora del Foro Constitucional UC explica que si bien hay razones a favor tanto del unicameralismo como bicameralismo, no es partidaria a un Congreso unicameral. “No me parece que la posibilidad de ‘agilizar’ la discusión legislativa sea argumento suficiente. Cuando los parlamentarios han querido despachar leyes de manera rápida, lo han hecho, y el bicameralismo no ha sido un obstáculo para aquello. (...). Un Congreso bicameral permite una discusión o debate más acucioso de los proyectos de ley, favoreciendo la reflexión y el entendimiento”.

Es crítica frente a lo que significó el fin del sistema binominal. El cambio “estuvo acompañado de una gran expectativa en relación con los efectos que generaría sobre nuestro sistema político: más competencia y menos distorsiones a la representación. Sin embargo, la realidad dista mucho de la expectativa generada. Dinámicas propias de todo sistema electoral proporcional que opera sobre la base de listas, como candidatos con bajas votaciones que resultaron electos, o viceversa, candidatos con altas votaciones que no accedieron al escaño, no solo permanecieron respecto del sistema electoral binominal, sino que se acrecentaron en algunos casos (...), me parece que el gran daño que le ha hecho el sistema proporcional al país es que no favorece acuerdos, ni consensos”.

El problema de la representatividad

Julieta Suárez-Cao del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica comparte la opinión de Baeza y Escudero de que no es el momento de poner sobre la mesa estas propuestas. Escenario que cambiaría si gana el rechazo o el apruebo.

La académica, especialista en instituciones políticas y de gobierno, señala que la idea de rebajar el número de parlamentarios y parlamentarias traería más desventajas que ventajas. “Chile ya tiene un Congreso que no es adecuado a la población del país”, afirma. Dice esto debido a que una de las fórmulas más conocidas para dar con la mayor representatividad parlamentaria se obtiene a partir de la raíz cúbica de la población. Se trata de una formula propuesta en los setenta por el politólogo estoniano Rein Taagepera. Llevemos esto a la práctica: El año pasado, según la Síntesis de Estimaciones y Proyecciones de la Población de Chile 2002-2035 del INE, Chile ya superó los 19 millones de habitantes (con una población total proyectada de 19.107.216). La raíz cúbica sería entonces cercana a los 266, 267, o sea, el número de congresistas, por lo que, según este método, nos faltarían legisladores.

Suárez-Cao dice que la reducción de parlamentarios haría que se exacerbara la falta de representatividad del Congreso y que muchos partidos medianos y pequeños quedaran fuera. Cree que una disminución podría tender a regresar un sistema similar al binominal, “y no tengo claro si eso quiere la ciudadanía tras el estallido social”, opina.

Respecto a un Congreso unicameral, Suárez-Cao indica que una eventual ventaja de este sistema podría ser que exista “una legislación más expedita” que la actual, pero es difícil pensarlo en abstracto, pues surgen preguntas como saber si el Presidente seguirá teniendo iniciativa exclusiva en algunos temas, entre otros. “Si estamos pensado en un Chile más descentralizado, con la elección de gobernador regional, esto también vendría con la necesidad de cambiar el sistema electoral para que las regiones tengan una voz, que supuestamente debería tener la segunda cámara. Entonces, con un sistema unicameral basado en la población, va a pasar algo parecido: la mayoría vendría de la Región Metropolitana, de Valparaíso, y ahí tienes una tensión”.

¿Cómo funciona el Poder Legislativo en otros países? Suárez-Cao, dice por ejemplo, que en Argentina, país federal, hay provincias unicamerales y “provincias que pasaron de bicamerales a unicamerales”. Portugal y Grecia son algunos de los países en que existe una sola cámara. En Latinoamérica algunas de las naciones que lo ejecutan son Perú, Venezuela y Ecuador. En ninguno de estos casos se trata de tradiciones de décadas, sino que fueron hechos a través de cambios constitucionales. Es más, mientras en Chile se propone la idea de establecer una sola cámara, en los mismos países que son unicamerales se han alzado voces que buscan volver a un sistema bicameral.

Es un cambio central en el debate constitucional. El constitucionalista Alejandro Silva en el primer tomo de su Tratado del Derecho Constitucional refiere que “si se pone al frente del gobierno una sola asamblea, se agudizan los conflictos, hasta llevarlos a la crisis del sistema o a la dimisión de uno u otro de los cuerpos en pugna, mientras que siendo dos las cámaras, son fáciles las soluciones de contemporización o se hace difícil concebir que la concordancia de ambas ramas no exprese también el sentir nacional, que los otros órganos del Estado tendrán que respetar”.

Domingo Lovera, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Diego Portales, recuerda que durante los encuentros locales autoconvocados en el segundo gobierno de Bachelet una de las propuestas que ganó adhesión fue la de un Congreso unicameral, que cumpliera la función “legislativa y fiscalizadora que tiene, agilizando el trámite parlamentario y rebajando los recursos que se gasten al mantener dos cámaras”. Lovera destaca que la exmandataria no incluyó esto en su proyecto constitucional. Una posibilidad es que Bachelet optó por mirar hacia la tradición bicameral del país. “Pero el hecho de que exista esta tradición no significa que no existe una forma de discutir este sistema”, acota Lovera.

Sobre las voces que piden disminuir el número de parlamentarios, Lovera, apunta que “la miraría con cuidado”, pues si el argumento es solo gasto, no sería muy buen argumento. “Mientras más representantes tiene una asamblea, mejora la deliberación, hay una mayor representación del territorio”, dice. Afirma que existe un tipo de dicotomía: por un lado los partidos y el Congreso están pésimamente evaluados, pero a la vez existe una opinión mayoritaria de la ciudadanía que es a través de la legislación como se podrán enfrentar las demandas tras el estallido. “Lo que la ciudadanía reprocha hoy es que sus representantes no los están representando”, afirma.

Tomando la reflexión del ahorro que llevaría rebajar congresistas, Daniela Marzi, académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Valparaíso tiene una opinión con puntos similares a los de Lovera. “Si queremos ahorrar, no sólo hay que bajarles la dieta (a las y los legisladores), sino que tienen que ser menos... y eso no tiene sentido porque es, primero, un discurso que tiene el signo de la antipolítica que es algo que deberíamos combatir porque ya hemos visto lo que ocurre cuando no hay actores políticos que puedan tomar decisiones que tengan legitimidad ante la ciudadanía”, dice. Marzi agrega que el modificar el sistema binonimal “tenía que ver con la posibilidad de permitir que entraran otras fuerzas políticas y nuevos territorios para ser representados”.

Francisco Soto agrega que la idea de un Congreso bicameral surge con la Constitución de los Estados Unidos, que es un sistema federal. Lo llamativo es que en Chile en su historia “ha avanzado hacia un Estado Unitario”, por lo que surge la pregunta de por qué en un Estado que no está descentralizado, como los federales, necesita de dos cámaras.

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