Los mecanismos de reemplazo: La discusión constitucional que dejó el último ajuste ministerial

El último cambio de gabinete dejó cuatro cupos vacantes en el Congreso y cada partido designó como reemplazantes a una legisladora, un exministro, una alcaldesa y un exjefe de gabinete. Todo en el marco regular que permite la actual Constitución. Sin embargo, se trata de una facultad cuestionada durante años, y que, por medio de una reforma a la Carta Fundamental, busca ser cambiada en el Congreso.




El 28 de julio se realizó el hasta ahora último cambio de gabinete del segundo gobierno de Sebastián Piñera. Éste derivó en cuatro vacancias en el Congreso: dejaron sus puestos los senadores Víctor Pérez (UDI) y Andrés Allamand (RN), asumiendo respectivamente como ministros del Interior, y de Relaciones Exteriores, y los diputados Mario Desbordes (RN), y Jaime Bellolio (UDI), quienes llegaron a las carteras de Defensa y Secretaría General de Gobierno. En la actualidad el partido político al que pertenece cada congresista al momento de declarase la candidatura, puede designar a su reemplazante.

Así, la diputada Marcela Sabat (RN) reemplazó a Allamand, y el saliente ministro de la Segpres Claudio Alvarado (UDI) fue designado reemplazo de Pérez. En la Cámara Baja, Nora Cuevas, alcaldesa de San Bernardo, fue designada para sustituir a Bellolio y Tomás Fuentes, exjefe de gabinete de Allamand, para ocupar el cupo RN dejado por Sabat.

El 30 de julio el diputado independiente Pepe Auth escribió en Twitter: “Ahora que los partidos llevan varios candidatos/as, reemplazo debiera ser por el que le sigue en votación del mismo partido. Y si no hay, que el partido deba hacer primarias en el territorio que corresponde. No puede ser que reemplazos sean asignados a dedo, más allá de los nombres actuales”.

Según señaló el diputado a Re:Constitución, en los próximos días el presidente de la Comisión de Constitución de la Cámara Baja, Matías Walker, se comprometió a poner en tabla una reforma constitucional al artículo 51 de la Constitución impulsada por Auth desde 2017. El proyecto busca replantear los mecanismos de reemplazo de un parlamentario.

Esta reforma indica que quien reemplace al exparlamentario (del partido o subpacto), “se proveerá con el ciudadano que, habiendo integrado dicho Partido o Subpacto, hubiese resultado electo(a) de haberle correspondido a éste otro escaño. Si ello no fuera posible, el reemplazante será el candidato o candidata del Partido o Subpacto al que le hubiera correspondido elegir si a la Lista o Pacto Electoral le hubiere correspondido otro escaño”.

Y agrega que, si en el Congreso no se llega a un acuerdo en lo anterior, la vacante será proveída por el partido al que pertenecía el exlegislador, pero a través de una elección en las comunas del distrito o circunscripción en un plazo de 60 días desde la vacancia. “Dicha elección podrá ser realizada exclusivamente con sus afiliados en dicho territorio, o bien, con sus afiliados más los ciudadanos independientes que estén en el padrón electoral del mismo”, se lee en la propuesta.

Auth explica que en primera instancia, o sea en 2017, convocó en ese entonces a los políticos desde PS a RN. Recuerda que en el sistema binominal “asumía el compañero de la lista, pero el compañero de lista era de otro partido”. Por esa razón se realizó una reforma, “para que fuera el partido el que reemplazara”. Pero, eliminado el Binominal, “corresponde que ingrese alguien del mismo partido, que le sigue en votación”. Algo que no ha sucedido. Por ejemplo, Auth dice que Andrea Ojeda, militante RN, quien acompaño en votación a Desbordes, debió haber reemplazado al actual ministro de Defensa.

Los cuestionamientos no están solo desde la oposición. En una carta, dada a conocer por La Tercera el 4 de agosto, la exseremi de Salud, Rosa Oyarce le escribió a la comisión política de RN: “En estos días se han manifestado hechos de violencia en La Araucanía, sin embargo, la violencia también se ha manifestado en nuestro partido y se ha dado en contra de dos mujeres: una es la suscrita, Rosa Oyarce Suazo, y Andrea Ojeda Miranda, simplemente porque se ha atropellado nuestra capacidad como mujer de asumir los cargos de diputadas”.

Para Auth, el proyecto rescata el “mérito de ser alguien del mismo territorio, que hizo campaña, tiene votos, y no alguien que sale de una oficina partidaria. Y si no se pudiera, lo que yo proponía en esa época, es que fuera el partido de la lista quien designe en votación. Pero ahora soy partidario de saltarme ese paso, y de ir directamente a lo que en ese proyecto era la tercera opción, que es el partido con la obligación de primarias en el territorio, con la opción de hacer primarias militantes, o primarias militantes más los independientes, de manera que nunca llegue alguien sin ninguna legitimidad electoral”.

Se trata de un tema que el diputado independiente cree que también se discutirá si gana el apruebo en octubre. “Si no cambia ahora, va a cambiar en la constituyente. Ahora, la constituyente puede hacer lo que quiera, pero es mejor que esté instalado en la Constitución un procedimiento más razonable que uno menos razonable”, dice.

La docente USACH y miembro de la Mesa Técnica Constituyente, Pamela Figueroa, señala que “el problema hoy día no es el reemplazo parlamentario, sino que tenemos un sistema electoral que al ser en listas abiertas prioriza las candidaturas individuales y no fortalece las candidaturas programáticas. Hay que buscar una fórmula de mecanismos electorales que fortalezcan las candidaturas programáticas y a los partidos políticos, y en ese contexto hablar del reemplazo parlamentario”.

Según la académica, esta conversación ya se sostuvo dentro de la mesa que diseñó el itinerario constitucional para definir la Convención Mixta, y qué pasaría si los parlamentarios tuvieran que dejar el Congreso para ser miembros de la Convención, “por eso finalmente se decidió que los parlamentarios que integraran una supuesta Convención Mixta se mantuvieran en sus cargos en el Congreso para evitar este vacío aplicar el mecanismo de reemplazo parlamentario actual”.

Por su parte, la abogada Mariana Canales, investigadora del Instituto de Estudios de la Sociedad (IES) opina que “el actual sistema de reemplazo es coherente con la elección por listas. Es un sistema que puede corregirse, sin perjuicio de ello, con el actual sistema electoral el mecanismo hace sentido. Nuestro sistema proporcional reconoce de alguna manera la votación por listas, es decir, no solo importa la persona, sino que el voto marca también la opción por una lista o partido. En ese sentido, es razonable que los partidos decidan quién ocupará el puesto”.

Añade que “por eso, es importante pensar las reformas de este tipo de manera integral y no parcelada, considerando, por ejemplo, el sistema electoral. La Constitución debe siempre considerarse como un todo”. Respecto a un debate sobre este tema en una eventual nueva Constitución, Canales señala que “este tipo de reformas son, justamente, las que deben discutirse en el contexto de un cambio constitucional. Lamentablemente, pareciera que ciertos partidarios del apruebo se interesan más en aspectos refundacionales que en discusiones de este tipo, menos glamorosas pero tremendamente importantes”.

¿Cómo funciona en otros países?

Un documento en la Biblioteca del Congreso llamado La renuncia al cargo parlamentario en el Derecho Comparado, de marzo de 2019, que es una asesoría técnica parlamentaria a la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, enumera algunas formas en que se declara la vacancia de un puesto en el Congreso y tipos de mecanismos para el reemplazo de los legisladores.

Por ejemplo, señala el documento, que en México “durante el desarrollo de las respectivas elecciones se elige un suplente para cada candidato, por lo que al producirse la vacancia, es este suplente quien asume el cargo, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado”.

En una tabla comparativa, el documento enumera ejemplos. En Alemania, Colombia y España el reemplazo se designa al siguiente candidato que estaba en la lista. En Estados Unidos, “hasta abril de 2018, en 35 estados los senadores designados por el gobernador sirven el cargo hasta la próxima elección general, cuando se elige un sucesor permanente para cumplir el resto del período”.

En el sistema parlamentario inglés el primer ministro puede dejar su cargo antes que termine su mandato sin necesidad de convocar elecciones, siendo el partido quien nombre al sucesor. Así ocurrió con John Major, quien reemplazó a Margaret Thatcher

Casos e historia

En 2011, el investigador de Espacio Público, Manuel Arís, escribió una columna en El Mostrador en la que afirmaba que desde el retorno a la democracia se habían presentado al menos 13 proyectos que buscaban reformar el artículo 51 de la Constitución. Algunos ejemplos que nombró fueron: un proyecto presentado por el senador Carlos Letelier en 1998, que proponía que fuera el Senado o la Cámara los que elijan al sucesor del legislador a reemplazar con una terna propuesta por el partido político al que pertenecía el escaño. En 2007 se presentó otro que buscaba que el reemplazo fuera a través de elecciones. En 2009 se buscó que los parlamentarios quedarán inhabilitados para cargos de gobierno.

Más allá de la enumeración de casos, el punto de Arís es su crítica frente a los reemplazos. “La soberanía popular es atropellada por la deliberación de las directivas de los partidos políticos, los ciudadanos son disminuidos a espectadores del negociado que se puede dar dentro de ellos, la democracia, se denuncia, se ve mermada por la violencia política que significa que un partido político elija a dedo al reemplazante de quien ha dejado el Congreso. Y esta denuncia, el enérgico reclamo, ha provenido desde todos los sectores políticos, dependiendo de ciertas coyunturas”, escribió el investigador.

Se trata de un tema discutido por décadas. Durante la Comisión Ortúzar se estudió cómo dar solución al tema de los reemplazos o la vacancia de los escaños. Jaime Guzmán por ejemplo, opinaba que no debían existir votaciones extraordinarias para zanjar esta disyuntiva, y que debía quedar en manos del Congreso mismo.

Al final en la Constitución de 1980 se establecieron las disposiciones para reemplazar a los parlamentarios cuyos cargos quedaren vacantes. Luz Bulnes, experta en Derecho Constitucional y la primera mujer integrante del Tribunal Constitucional (fallecida el año pasado) escribió en el sitio Diario Constitucional que en “1989 dicho texto se modificó (la regulación de los reemplazos) pero se mantuvo el criterio de establecer normas de reemplazo señalando en forma expresa que ‘en ningún caso procederán elecciones complementaria’”. Agrega que con la reforma constitucional de 2005 se estableció que: “Las vacantes de diputados y las de senadores se proveerán con el ciudadano que señale el partido político al que pertenecía el parlamentario que produjo la vacante al momento de ser elegido”.

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