Sacar a las FF.AA de la Constitución y reformar Carabineros: Cómo podrían cambiar las Fuerzas de Orden y Seguridad en una nueva Carta Magna

17/11/2017 Panoramicas del Estadio Nacional controlado por militares, con motivo de elecciones presidenciales del dia domingo 19 de noviembre de 2017 Foto: Mario Téllez / La Tercera

A comienzos de esta semana, un grupo de constituyentes defendió la idea de “reemplazar a Carabineros”. Si bien aclararon que solo se trataba de una propuesta, es posible que, bajo una nueva Constitución, las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad sí experimenten cambios determinados por la Convención. Mantenerlas como están, eliminar el capítulo especial dedicado a ellas y garantizar su subordinación al poder civil son algunas de las propuestas.




Desde antes de que la Convención Constitucional comenzara a sesionar, las reformas a Carabineros de Chile, e incluso su reemplazo, eran ideas que se escuchaban con frecuencia en los debates políticos. Y aunque aún no se entra en la etapa de discusión constitucional, la discusión sobre el futuro de la institución se tomó la Convención esta semana debido a la iniciativa ingresada por el convencional Manuel Woldarsky para “reemplazar a Carabineros” por un “servicio público que ejerza la función policial bajo respeto irrestricto a los Derechos Humanos”.

Aunque los convencionales que apoyaron la idea aclararon que solo se trata de una propuesta y no de una imposición, lo cierto es que no solo el futuro de esa institución es incierto. Tanto Carabineros como la Fuerza Aérea, la Armada, el Ejército y la PDI podrían experimentar cambios si así lo determina una nueva Constitución.

Actualmente, la Carta Magna incluye cinco artículos referidos a las Fuerzas Armadas (FF.AA) y de Orden y Seguridad en el capítulo XI del texto. El primero de ellos, establece qué instituciones las componen, de qué ministerio depende cada una y para qué existen. Además, se especifica que las FF.AA y Carabineros, como cuerpos armados, son obedientes y no deliberantes. El artículo 104, por su parte, especifica que los comandantes en jefe del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, como también el general director de Carabineros, son designados por el presidente, duran cuatro años, no pueden ser renombrados y son inamovibles de su cargo.

Además, en el capítulo XII, sobre el Consejo de Seguridad Nacional, se plantea que esa institución es la encargada de asesorar a el o la presidenta en materias de seguridad nacional y de ejercer las funciones encomendadas por el texto constitucional.

El analista político Guillermo Holzmann explica que la presencia de las FF.AA en una Constitución responde a que son instituciones fundamentales para la seguridad nacional. “Esa seguridad del Estado está asociada al desarrollo del Estado. Para la sociedad, la seguridad es una condición, que la debe brindar el Estado”, dice. Sin embargo, para la académica de la Universidad de Santiago y experta en seguridad Lucía Dammert, es claro que la actual Constitución responde al período en que fue escrita: “Obviamente no es un período democrático. En ese marco, deja muchas salvaguardas para los niveles de autonomía institucional”.

¿Las Fuerzas Armadas tienen lugar en la Constitución?

Conscientes del rol que tienen las policías, Dammert, junto a otros 14 expertos que conforman un grupo de estudios policiales, se han reunido con distintos convencionales y les han hecho entrega de una guía de “cinco puntos para un nuevo estatuto constitucional de la policía”. Uno de ellos plantea la idea de que las FF.AA y de Orden y Seguridad no debieran ser parte de un capítulo autónomo de la Carta Magna. En su lugar, deberían ser una regla que forme parte del capítulo dedicado a la organización del gobierno.

La politóloga y académica de la Universidad de Chile, Mireya Dávila, explica que, al tener un capítulo especial “se les mantiene como poder de seguridad con el rango de un poder del Estado como lo es el Congreso, el Ejecutivo y el Banco Central, dándole una autonomía relativa impropia en una democracia”. Para Dávila, esa lógica “corresponde al diseño institucional de la dictadura civil militar’' pues, en una democracia plena “las FF.AA. deben ser un servicio público regulado por leyes comunes”.

Holzmann, por otro lado, preferiría que las FF.AA se mantengan en un capítulo especial dentro de la Carta Magna: “No me parece que sea coherente o razonable o de sentido común que las FF.AA, de Orden y Seguridad estén en el capítulo de gobierno. El gobierno tiene que ver con la gestión, con la manera en que se ejerce la capacidad, atribuciones y cualidades que debe tener la estructura gubernamental”, comentó.

Según se constata en análisis de AthenaLab, un centro de estudios dedicado a la defensa nacional y las relaciones internacionales, la dedicación de un capítulo especial de las FF.AA no es una particularidad de la Carta Magna chilena. De hecho, aproximadamente la mitad de los 41 países incluidos en un estudio publicado en marzo de este año lo hacen, incluyendo a estados consolidados de democracias representativas, como Alemania, Austria, Finlandia, Portugal y Suiza.

Aunque el exministro de Defensa y del Interior, Jorge Burgos (DC), también reconoce que preferiría que se les destine un capítulo especial en la Constitución, asegura que esa es una discusión secundaria. Lo relevante para él es que estén: “A mí me parece que eso es bien importante que quede en la Constitución (...). Yo no reenviaría a una ley, aunque fuera especial, el tema de las FF.AA. Creo que sería un retroceso institucional para Chile”.

Cambios y puntos pendientes

Más allá de en qué lugar de la Constitución deberían ubicarse, existen aspectos incluidos en la actual Carta Magna en relación a las FF.AA y de Orden y Seguridad que han hecho que los expertos en la materia se planteen cómo podrían funcionar bajo una nueva Constitución. Un punto relevante para Dammert sería garantizar la subordinación de las fuerzas al poder civil. “Si tú le quitas el rango constitucional, por ejemplo, se podría legislar en la necesidad de aumentar la transparencia de la información policial”, dice.

Frente a la idea de garantizar la subordinación al poder civil, el exministro de Defensa, Mario Desbordes, considera que actualmente eso se cumple: “Si el poder civil, el jefe de Estado y los ministros hacen su trabajo, la policía está subordinada a ellos, eso no está en discusión”. Con él, está de acuerdo el también exministro Burgos: “Más allá de lo que haya ocurrido en la práctica, que hayan tenido grados de autonomía importantes y no positivos, eso no se debe a que en la Constitución surja su carácter autónomo. Es una cuestión más bien de la ley y de la práctica”.

Desbordes agrega que es fundamental mantener en la Carta Magna que las FF.AA son obedientes, apolíticas y no deliberantes. “Uno ve el abuso que se hace de esas instituciones en Venezuela, en Cuba (...) Mantener estos criterios generales a nivel constitucional me parece que es saludable”, afirma.

En esta misma línea, Richard Kouyoumdjian, vicepresidente de AthenaLab, sostiene que el riesgo de tener FF.AA absolutamente obedientes al Ejecutivo es que “si el Presidente las quiere utilizar para mantenerse en el poder, vamos a terminar mal. Las FF.AA, al igual que en el caso de Estados Unidos, se deberían deber a la Constitución, porque hoy en día tienen un juramento que no es constitucional”, explica.

Un aspecto de la actual Constitución que para Kouyoumdjian resulta problemático es que se le dé un rol “un poco más grande de lo que a mí me gustaría en los períodos de excepción constitucional”. El experto advierte: “A veces eso hace que los políticos, porque las FF.AA obedecen a los políticos, puedan terminar, en periodos de emergencia, en estados de sitio”.

En este sentido, Dávila considera que, en lo referido a los estados de excepción, “se deberían especificar los roles castrenses, establecer el mando civil sobre las FF.AA y sustituir militares por civiles como jefes de la defensa nacional en las zonas declaradas en estado de excepción (...)”.

El debate que protagoniza Carabineros

Sobre las eventuales reformas a Carabineros, el exministro Burgos sostiene que, una vez que se discuta la Constitución propiamente tal, es posible que, por ejemplo, se proponga establecer que las policías sean civiles. “Eso está dentro de las posibilidades que lo proponga. En eso (los convencionales) tienen competencia, no hay duda que la tienen, más allá que sea bueno o malo. Si la propuesta de Constitución va a decir en ese capítulo que las policías están para cumplir el orden jurídico, la seguridad, pero estas serán policías de carácter civil, no militar, eso lo pueden proponer, (...) y la gente puede aprobarlo en el plebiscito de salida”, agrega.

Dávila explica que “las sugerencias que han hecho en las comisiones provisorias de la Convención Constitucional apuntan a la necesidad de reformar la policía para adaptarla a un Estado democrático”. Agrega: “En la discusión plenaria se deberá decidir cómo la nueva constitución establece una policía no militarizada inserta en un Estado democrático de derecho bajo un efectivo control civil”.

Por otra parte, Desbordes plantea que determinar específicamente las reformas a Carabineros es un tema que le compete al Congreso y no a la Convención: “La Convención Constitucional tiene otro rol, no puede meterse en el detalle de la reforma a Carabineros (...), no es el rol que le asignamos a la Constituyente cuando firmamos el acuerdo del 15 de noviembre. Tienen todo el derecho a opinar, por supuesto, pero no les corresponde entrar en el detalle del proceso de modernización”.

Aunque Dammert ve con buenos ojos que se haya tocado el tema policial, advierte es importante evitar la polarización a favor y en contra de la policía o la institución: “El objetivo principal, como en muchos países en que las policías y el sector seguridad tienen que reformarse, es asegurarnos de tener una policía democrática que respete los DD.HH y además sea eficiente en la lucha contra el crimen”.

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