¿Quién debe asesorar a los presidentes en política exterior? La pregunta no es trivial. Desde hace un tiempo se observa un acentuado protagonismo en los temas internacionales de quienes asesoran directamente a los mandatarios en paralelo al Ministerio de Relaciones Exteriores. Diversos casos sugieren solapamiento y una relación tensa con la burocracia ministerial. Este equívoco ha afectado a gobiernos de distinto signo.

La Ley 21.080 que modernizó el Ministerio de Relaciones Exteriores establece que la Cancillería es la entidad encargada de: “(…) colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que éste formule”. Desde el punto de vista del diseño institucional, los roles están claros. Con todo, alguien podría argumentar que la asesoría presidencial puede contribuir a coordinar algunos esfuerzos en materia internacional. Sin embargo, ello tampoco sería la función del denominado Segundo Piso. La misma norma dispone que es la Cancillería la encargada de: “(…) coordinar e integrar a los distintos ministerios y demás órganos de la Administración del Estado en todos los asuntos que inciden en la política exterior”.

De ese modo, el Ministerio de Relaciones Exteriores no debería competir con otros ministerios ni mucho menos con asesores, incluso si éstos últimos son parte de lo que se conoce en la literatura como el Centro de Gobierno. Existe una razón de fondo, y su lógica es política: los asesores de un presidente no están sujetos al mismo escrutinio ni tienen la responsabilidad política y administrativa que si recae sobre las autoridades del Estado.

Terminar con esta zona gris es clave. Los presidentes conducen las relaciones con potencias extranjeras y los organismos internacionales. Sobre lo primero, nuestro país, al igual que otros en el hemisferio, está crecientemente tensionado por la disputa hegemónica entre Estados Unidos y China. Las decisiones que se tomen deben resguardar los intereses nacionales y gozar de legitimidad. Para cautelar aquello, debe evitarse que las políticas sean formuladas fuera del canal institucional establecido. Sobre lo segundo, el multilateralismo, pilar histórico de nuestro relacionamiento internacional, está debilitado. Es la Cancillería la llamada a resguardar la inserción y presencia de nuestro país en este orden internacional cambiante, y a proponer reformas a las instituciones multilaterales. Lo mismo resulta válido respecto de eventuales nuevas alianzas.

En un caso extremo, podría darse que un círculo de asesoría presidencial termine erigiéndose en una suerte de dispositivo paralelo de la política exterior, influyendo en eventuales alineamientos, nombramientos, relaciones vecinales, en nuestra (vital) política de defensa o en otras decisiones de envergadura. Ello, sin duda alguna, no iría en beneficio de los intereses de Chile.

Esta confusión tiene precedentes históricos. En el gobierno de la Unidad Popular se estableció un organismo denominado Secretaría Ejecutiva de Relaciones Exteriores (SEREX), compuesta por militantes de los partidos de la UP que seguían pautas ideológicas marcadas. Para algunos, este organismo operó como un “Ministerio Paralelo” a través del cual el gobierno del presidente Allende habría intentado esquivar la institucionalidad de la política exterior (Fermandois 1985: 64-68).

En tiempos en que el sistema internacional atraviesa una profunda e incierta transformación, el papel de una burocracia institucionalizada, profesional y sobre todo experimentada resulta indispensable para una nación altamente internacionalizada como la nuestra. Chile cuenta con esos cuadros en nuestro servicio exterior, en la burocracia ministerial y en una comunidad de internacionalistas en expansión.

Nuestro país debe avanzar hacia un Sistema Nacional de Política Exterior. Ello no se logrará por la vía de una hipertrofia de la asesoría presidencial en este ámbito. Y es que como señalaba Dean Acheson, Secretario de Estado del presidente Harry Truman, una política exterior asertiva y que se proyecta va: “más allá de funcionarios operativos que están atrapados en el humo y las crisis de la contingencia”.

Por Andrés Dockendorff, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile.