Un asado constituyente

*El autor es economista, director de la sede chilena de la universidad norteamericana Wake Forest, profesor de políticas públicas de la Universidad Diego Portales y autor del libro “El Estallido ¿Por qué? ¿Hacia Dónde?” (editiorial Ocho Libros).

La victoria del Apruebo abre un proceso constituyente que promete empezar una transformación del modelo chileno. Pero, ¿cuál es el rol de una nueva Constitución en facilitar cambios sociales? Una metáfora culinaria podría ayudar.

Si gobernar fuera como hacer un asado, entonces la Unidad Popular (UP) puso toda la carne a la parrilla inmediatamente, colapsándola, dejando las longanizas quemadas. En otras palabras, la decisión de implementar una serie de políticas económicas, todas a la vez y de forma acelerada, hizo que la estructura del Estado colapsara. Tardíamente la UP se dio cuenta de que el Estado no tenía la solidez institucional suficiente para realizar estas reformas, y así propuso una nueva Constitución.

Ha habido muchas críticas sobre la derrota de la UP, pero sus cambios económicos -como la reforma agraria y la nacionalización de los recursos naturales- tuvieron mucho éxito en países como Japón y Noruega. Sin embargo, la secuencia de las reformas en Chile, su ritmo acelerado con una institucionalidad poco consolidada, explica su implementación ineficaz, lo que hizo que la UP fuera vulnerable al quiebre democrático posterior. Así, la lección obvia es que primero hay que hacer cambios políticos –mediante una nueva Constitución– que establezcan un Estado democrático sólido, antes de hacer cambios económicos mediante leyes simples. No hay atajos.

Si la UP tenía la estrategia de ‘toda la carne a la parrilla’, la Nueva Mayoría (NM) tenía la de ‘una longaniza a la vez’. Preocupados de no sobrecargar la capacidad institucional del Estado, la NM empezó con una reforma tributaria para luego financiar otras reformas sociales. Pero esta estrategia secuenciada tampoco resultó: la parrilla de la democracia chilena fue tan débil que no resistió siquiera una reforma profunda a la vez. La derecha amenazó con llevar las reformas al Tribunal Constitucional (TC) y la NM no tuvo respuesta. La reforma tributaria fue desvirtuada en la famosa ‘cocina’ para no ser llevada al TC, la laboral y la educacional sí fueron llevadas al tribunal, donde fueron diluidas. Tardíamente la NM se dio cuenta de que el Estado no tenía la solidez democrática suficiente para realizar las reformas y así propuso avanzar con la nueva Constitución.

Las autocríticas sobre las derrotas tanto de la UP como de la NM apuntan en la misma dirección: no se puede hacer reformas profundas al modelo económico sin antes consolidar el Estado democrático. El Frente Popular (FP) es un ejemplo de cómo esta estrategia sí puede funcionar: ellos se preocuparon de arreglar la parrilla antes de poner la carne. Entre otras cosas, la nueva Constitución de 1925 estableció una autoridad presidencial más consolidada. Además, catalizó un tremendo aumento en el sufragio. Con más personas votando se logró hacer una transformación del sistema político y así el FP pudo hacer transformaciones profundas al modelo económico, como la creación de la CORFO. La secuencia de transformación empezando con lo constitucional, seguido por lo político y culminando con lo económico, parece ser la receta para hacer el asado perfecto.

¿Seguirá esta secuencia exitosa el nuevo proceso constituyente chileno? Para lograrlo, los cambios económicos no deben ser en la Constitución sino después de ella. El debate sobre pensiones y salarios aclara el punto.

Para subir las pensiones habría que crear un sistema de seguridad social que mezcle reparto (solidaridad inter-generacional que sube las pensiones actuales) con capitalización colectiva (solidaridad intra-generacional que garantiza sustentabilidad financiero al sistema). Para subir los salarios habría que establecer negociación colectiva no a nivel empresa sino a nivel ramal, aumentando el poder de negociación de los empleados y, por ende, sus salarios. Las pensiones en Canadá y los salarios en Alemania son más altos en parte gracias a sistemas de este tipo. Así, la pregunta clave es: ¿cómo una nueva Constitución ayudaría a crearlos acá?

Son dos los elementos constitucionales claves que dificultan la creación de nuevos sistemas sociales. Primero: el lobby empresarial es tan fuerte que no ha habido votos para crear un sistema previsional y laboral concordante con las mejores prácticas de la OCDE. Así, necesitamos la constitucionalización de la separación entre el dinero y la política (mediante la prohibición de financiamiento político de empresas y grandes fortunas) y mejores mecanismos de participación ciudadana (como plebiscitos locales y la iniciativa popular de leyes). Segundo: incluso si se promulgan nuevas leyes para cambiar estos sistemas, el Tribunal Constitucional podría declararlas inconstitucionales, como ya ocurrió con la muy tibia reforma laboral de la NM. Un cambio constitucional anterior tendría que eliminar esta institución contra-mayoritaria para que no bloquee reformas populares.

Poner el derecho a la seguridad social y la negociación colectiva en la Constitución podría terminar en letra muerta (no hay que olvidarse que la constitución actual garantiza un medioambiente libre de contaminación). La prioridad debe ser reformas políticas democratizadoras para después poder subir las pensiones y los salarios.