El debate está instalado. Los sucesivos incumplimientos de la meta fiscal durante el gobierno de Gabriel Boric han puesto sobre la mesa la necesidad de cambiar la actual regla o bien hacerle mejoras para recuperar credibilidad. En la presente administración durante los últimos tres años hubo desvíos y en 2025 el balance fiscal estructural cerró en -3,6% del PIB, superando con amplitud la meta de -1,6% del PIB establecida en el decreto del 10 de octubre del año pasado.

Pero este problema no es de ahora, sino que se arrastra desde hace 16 años, cuando se comenzó a incumplir la meta. A partir de 2001 la política fiscal chilena se ha guiado por una regla basada en un balance cíclicamente ajustado (BCA), más conocida como regla de balance estructural del Gobierno Central.

Esta política pone el foco de la situación del Fisco en una perspectiva de mediano plazo, en vez de su situación coyuntural, que es de la que da cuenta el balance fiscal efectivo de cada año. Fue así como el ministro de Hacienda de ese entonces, Nicolás Eyzaguirre, junto a Mario Marcel en la Dirección de Presupuestos, planearon la nueva regla fiscal. En ese equipo también estaba Rodrigo Valdés, como asesor macroeconómico.

Dado que no estaría cumpliendo los objetivos para la que fue creada, recientemente comenzaron a surgir voces para cambiarla. Una de ellas fue la del exvicepresidente del Banco Central, Pablo García, quien en una columna en El Mercurio el fin de semana, planteó que “una estrategia fiscal creíble requiere definir objetivos e instrumentos. El balance fiscal estructural no está cumpliendo ni lo uno ni lo otro. Reconocer que la regla fiscal necesita evolucionar no es debilidad, sino que la misma prudencia que la inspiró, más aún en el contexto actual donde las nuevas autoridades han planteado la necesidad de ajustes de gasto y reducciones de impuestos. Un nuevo marco fiscal es necesario para encuadrar creíblemente nuestras finanzas públicas hacia el futuro”.

Pero esta postura no es compartida por expertos que siguen los temas fiscales. Si bien hay coincidencia en que se deben hacer mejoras, todos plantean que se debe mantener como un ancla de la regla el balance estructural.

Patricio Rojas, economista de Rojas y Asociados, afirma que “el instrumento del balance estructural debe ser revisado, considerando nuevos objetivos e instrumentos, que se sumen y complementen el objetivo estructural. El objetivo del balance estructural ha sido difícil de predecir y esta falta de cumplimiento está llevando a pérdida de credibilidad en la regla que lo considera”.

En ese contexto, el economista añade que “el objetivo central de una regla fiscal debiese ser la sostenibilidad de la deuda pública, el lograr esta sostenibilidad te lleva a tener cuentas fiscales ordenadas. Es en este contexto donde la teoría nos dice que debemos mirar el balance fiscal primario, es decir, aquel que excluye el pago de intereses, como complemento de la regla de balance fiscal estructural”.

Otro tema que Rojas pone sobre la mesa de discusión son los informes financieros de los proyectos de ley. “Estos informes deben ser analizados con mayor rigurosidad. Actualmente las proyecciones de ingresos de esos informes son voluntaristas y es esa falta de rigurosidad en la estimación de ingresos en estos informes la que posteriormente se refleja en déficits más altos que los proyectados”.

Macarena García, economista de LyD, sostiene que “exceptuando los años de crisis donde no estaba establecida una cláusula de escape para estos años, el incumplimiento de la meta de balance ha sido únicamente responsabilidad de la autoridad fiscal, no de la regla”.

No obstante, añade que “el diseño de la regla puede que dificulte o facilite un poco más las cosas en ciertos años, pero justamente para lograr su cumplimiento es que los Informes de Finanzas Públicas pasaron de ser anuales a trimestrales en el 2019, para que las desviaciones se detecten tempranamente y se pueda enmendar el rumbo. Por eso es que no hay excusa para su incumplimiento”.

Como ideas plantea que “uno de los cambios que aplicaría es a la forma en que se calcula el techo de deuda, ya que este umbral se ve afectado tanto por el ciclo del PIB como por el precio del cobre que es de corto plazo, mientras que la regla del balance estructural considera PIB y precio de largo plazo. Hay una inconsistencia entre ambas metas”.

También dice que se debe avanzar en una mayor simplificación. “Es muy compleja de estimar y, por tanto, de entender. Su complejidad ha ayudado justamente a su pérdida de valor como ancla de la política fiscal”.

Otro punto de vista entrega la exdirectora de Presupuestos y académica de la Universidad San Sebastián, Cristina Torres. En su argumentación plantea que, primero, se debe contar con un diagnóstico “claro” de lo que ha gatillado los sucesivos incumplimientos y aislar los componentes. “Es importante revisar que justamente la institucionalidad fiscal fue recientemente fortalecida en nuestro país regulando cláusulas de escape e imponiendo condiciones ante eventuales desvíos, y justamente debiéramos esperar que esa institucionalidad se respete y se cumpla, y más bien indagar sobre qué ha llevado a incumplir la meta”, apunta Torres.

Juan Ortiz, economista del OCEC-UDP, subraya que se deben hacer esfuerzos para que se cumplan las metas que son autoimpuestas por los gobiernos. “Si la regla es esta, y el mismo Ejecutivo impone una trayectoria, de no mediar una crisis que obligue a romper la regla a partir de las cláusulas de escape, debe existir un esfuerzo permanente para lograr su objetivo”, afirma.

El economista indica que “sería oportuno considerar complementar la regla fiscal de balance estructural con una regla basada en gasto. En 2021 en un documento técnico el Consejo Fiscal Autónomo hizo referencia a este aspecto, donde expuso las ventajas o desventajas de este, pero quizás debería reflotarse dicha discusión en el actual escenario fiscal”.

La historia de la regla fiscal

La regla fiscal nació en 2001 con el objetivo de generar estabilidad fiscal en el largo plazo, considerando los ingresos que el país podría tener a través del precio del cobre y del crecimiento tendencial (ambos a largo plazo). Con esas variables se realizaban las proyecciones del gasto que era compatible con esos ingresos para poder ahorrar en tiempos de bonanza o “vacas gordas” y poder gastar en tiempos de escasez o “vacas flacas”.

Inicialmente, la meta era de un superávit de 1% del PIB, para luego pasar a ser de 0% del PIB. Esto significaba que, cumpliendo esta regla, el balance efectivo debía menor a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas eran desfavorables y superior a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas eran favorables.

Lo que se buscaba era aislar el efecto de movimientos cíclicos del precio del cobre y de la actividad económica sobre los ingresos. Este indicador entrega una medida de la sostenibilidad que tienen en el tiempo, más allá de las fluctuaciones cíclicas de la economía, los niveles de gasto incorporados en el Presupuesto de la Nación.

Dicho de otra forma, al igual que en una familia, un gobierno debe administrar los recursos de los que dispone de la manera lo más eficiente posible, procurando tener una estructura de gastos acorde con los ingresos. De esta manera, si los ingresos son mayores que los gastos, estamos frente a un superávit fiscal; si, por el contrario, los gastos fiscales superan los ingresos fiscales, se tiene un déficit fiscal.

Durante los primeros años de funcionamiento, la medida le dio estabilidad fiscal a Chile, pudiendo lograr buenas notas crediticias por parte de las clasificadoras de riesgo y ser considerado como el país más sólido de la región en materia fiscal y, por ende, el acceso a los mercados internacionales mejoró, materializándose en bajas tasas de interés.

En 2006 se afianzó esta regla con la Ley de Responsabilidad Fiscal, creada por el entonces ministro de Hacienda, Andrés Velasco, que además creó los Fondos de Estabilización Económica y Social (FEES, que fue fundamental para enfrentar la crisis subprime, inyectando recursos a la economía con un alza del gasto público de más de 16% y, más en la actualidad, clave para hacer frente a la crisis del Covid-19) y de Reserva de Pensiones (FRP).

Justamente, hasta la crisis subprime de 2008-2009 hubo superávit. Sin embargo, desde esa fecha se han ido registrando déficits consecutivos.

En abril del 2022, el ese entonces ministro de Hacienda, Mario Marcel, anunció que se iba a incorporar un límite de deuda pública como porcentaje del PIB. De esta manera, la regla fiscal pasó a ser dual, con balance fiscal estructural y un límite de deuda.