Guillermo Larraín, economista: “El cambio de régimen político es más importante que el catálogo de derechos en la nueva Constitución”

El académico de la Universidad de Chile publicó, hace pocas semanas, un libro titulado "La estabilidad del contrato social en Chile". Ahí, hace un análisis sobre cómo ha cambiado Chile en los últimos años y entrega propuestas para salir de la crisis social y política. Además, da su visión sobre cómo se debe aprovechar el proceso constituyente para algo fundamental: cambiar el sistema presidencial que actualmente rige.




Hace pocas semanas, el académico de la Universidad de Chile y expresidente de Banco Estado publicó un libro llamado “La estabilidad del contrato social en Chile” (Fondo de Cultura Económica). Ahí, realiza un análisis sobre los últimos 30 años, sobre cómo llegamos hasta la situación actual y entrega posibles salidas a la crisis social y política. Una de ellas, para Larraín, indudablemente está en el proceso constituyente en curso y en los cambios que se pueden producir para avanzar hacia un “contrato justo”.

En esta entrevista da su visión sobre el proceso constituyente y detalla su propuesta de régimen político para así cambiar el presidencialismo de Chile.

¿Por qué una lectura contractualista del problema podría ayudarnos a salir de la crisis que vive Chile?

Porque el contractualismo te permite pensar la situación de los actores en lo que se denomina en teoría de juego un equilibrio. El contractualismo agrega nuevas herramientas que las que una mirada simplista te podría llevar. La gracia de pensar en términos contractualistas es que permite enriquecer el análisis para juzgar por qué hay o no un problema en nuestro pacto social o nuestro contrato social.

¿Cuál sería una mirada simplista?

En una mirada simplista, uno podría decir: “Estamos objetivamente mucho mejor porque hay más disponibilidad de bienes y servicios. El país está, creo yo que en forma bastante objetiva, mejor materialmente. ¿Por qué entonces vivimos una crisis tan grande?” La crisis de octubre del 2019 fue realmente una crisis gigante, que tuvo al país al borde de, no sé si una guerra civil o algo parecido. Entonces, creo que hay que dotarse de instrumentos que te permitan entender mejor qué es lo que está pasando. Y el contractualismo en la lectura económica que yo hago, creo que permite eso.

¿Y cómo se relaciona esto con la nueva Constitución?

La Constitución es parte del contrato social. Esto es bien importante porque la Constitución es quizás la más estructurada de las instituciones formales. Pero además está todo el sistema de creencias, las convenciones, las costumbres que no están escritas en la Constitución, son formas en las cuales nos tratamos. La totalidad de todo eso es el contrato social. Entonces, la Constitución es una parte importante, pero más chica que todo contrato.

Es indudable que un proceso constituyente genera incertidumbres económicas. Cualquier cambio de esa envergadura lo hace. ¿Cómo se conjuga entonces incertidumbre y la posibilidad de avanzar en cambios sustanciales?

Cuando se lanzó el proceso constituyente de Bachelet y se discutió la idea de hacer una asamblea constituyente, estuve en contra. Esto porque había un nivel de incertidumbre que me parecía que era indeseable desde la perspectiva económica. Lo interesante, desde una perspectiva académica, es que una vez que hubo la crisis que hubo, una vez que hubo el estallido social, una vez que evidenciara la crisis de nuestro contrato social y lo poco apropiadas que son nuestras instituciones para tratar esta situación, la Convención hace lo contrario, empieza a acotar la incertidumbre, no a ampliarla.

¿Cómo se produce esto?

El propio Banco Central en su último informe de política monetaria hace una estimación utilizando datos de Twitter para ver cómo ha evolucionado la incertidumbre y ésta viene cayendo. Es una mezcla de, por supuesto, menor pandemia, pero también esto otro. Creo que, con altos y bajos, ahora estamos en un alto, en un peak, en un máximo, que es local, no es global, producto de lo que pasó con lo de Rojas Vade y lo que había pasado un poco antes con la Lista del Pueblo. Pero, en general, el proceso constituyente ahora, en las condiciones actuales, debiera tender más bien a reducir la incertidumbre y no a aumentarla, que es lo que hubiera hecho el año 2015, cuando efectivamente se discutía de armar una asamblea constituyente de la nada. Ahora la Convención Constitucional está resolviendo una crisis política mayor. En ese sentido, va a ir reduciendo la incertidumbre.

¿A pesar de que justamente ese proceso constituyente va a tener que abordar muchas materias económicas que van a abrir una incertidumbre evidente respecto a instituciones como, por ejemplo, el Banco Central?

Es que la incertidumbre ya apareció. Entonces ahora, cuando empiece la discusión temática a principios de octubre, vamos a ver donde están efectivamente todas las diferencias. Todavía estamos en una situación y, de hecho, lo muestra al propio gráfico del Banco Central, donde la incertidumbre ha disminuido respecto del estallido social pero todavía es alta para nuestra historia. Creo que va a pasar un tiempo y luego debiera a seguir disminuyendo, no de forma lineal porque es un proceso caótico, pero la convención debiera contribuir a eso.

Hablemos un poco de eso. Lo menciona en el libro, que es respecto al rol de la economía en todo este proceso que estamos viendo, no solo el constituyente. ¿Crees que el mundo económico está leyendo bien el momento?

El mundo económico tiene todavía una mirada muy utilitarista, y justamente la invitación es a pensar la situación desde un punto de vista distinto para entender que rol cada uno puede cumplir. Es evidente que acá hay una incertidumbre, es evidente que esto puede salir mal.Es responsabilidad de todos involucrarnos para que salga bien. En ese sentido, hay un riesgo. Hay un costo que vamos a pagar, que es inevitable y ese costo se puede medir en términos de menor crecimiento. El Banco Central ahora está proyectando crecimientos del 2% por los próximos dos años y eso es un poco por arriba de la tasa de crecimiento de la población. Entonces, la verdad es que estamos pagando un costo. Lo que quisiéramos es que ese costo sirva para algo, que más que un costo sea una inversión, por así decirlo. Y para que sea una inversión, tenemos que sacar los aprendizajes correspondientes. El aprendizaje tiene que ser, que es lo que la teoría contractualista alega, que las instituciones se miden no por cuánto progreso económico generan, sino que la calidad de las instituciones se mide por cuánta justicia tienen.

“Hay que ir a un régimen que permita dispersar el poder, permitir que haya gobernabilidad”

La tesis central del libro incorpora el concepto de justicia. Pero para lo que para algunos puede ser justo, para otros puede ser injusto. ¿Cómo hacemos un contrato?

Por eso el sistema político es tan importante, por eso yo termino metiéndome en un tema que no era el mío, que es el sistema político. El sistema político es el que le va dando forma a las instituciones y esas instituciones son las que moldean nuestra interacción. Ahora, si la institución está corrompida porque un actor particular recibió un pago indebido, por ejemplo en la Ley de Pesca, entonces evidentemente nadie va a encontrar que esa ley es justa. El punto es este: el resultado de la interacción de intereses producto de una ley que es producto de la corrupción, cualquiera puede impugnar su justicia. Por eso el sistema político es tan importante. La corrupción destruye cualquier noción de justicia, por más que a lo mejor la solución, cuando uno la mira objetivamente, capaz que no sea tan tonta. Pero el hecho de que tú pienses que llegamos a esa solución particular porque hubo corrupción, porque hubo abuso o porque hubo algo, entonces, la solución que hagan las instituciones, la deja en un mal pie.

En el libro entrega una propuesta para cambiar el régimen político y pasar del sistema presidencial a una cuasiparlamentario. ¿A qué se refiere?

Lo primero que hay que pensar entonces es que parte importante de la solución es un buen régimen político y por eso creo que es más importante el cambio de régimen político que el catálogo de derechos en la nueva Constitución. Muchos países como Suecia o Uruguay, en sus constituciones no hay un catálogo de derecho gigante, es súper acotado. El Estado de bienestar no está. Y ¿por qué? Porque la democracia funciona bien. Entonces tú no necesitas en realidad que la Constitución te proteja todas esas cosas, porque la democracia funciona bien. Entonces lo fundamental es que la democracia funcione bien y para que la democracia funcione bien tenemos, creo yo, que salir del régimen presidencial. El presidencialismo tiene esta condición de inestabilidad que es tener un presidente de la República pero múltiples partidos que hacen improbable en los hechos llegar a una mayoría de gobierno en el Parlamento.

¿Y cómo cree que se puede solucionar esto?

Hay dos legitimidades que se enfrentan: las del Presidente de la República y la del Parlamento. Y no hay forma de decidir cuál es mejor, porque ambas tienen facultades distintas, entonces se neutralizan y en el régimen presidencial esa neutralización no tiene solución. Es simplemente neutralización. Es lo que nos ha pasado por distintas razones desde hace muchos años. Hay que ir a un régimen que permita dispersar el poder, pero favoreciendo que haya gobernabilidad, que haya una mayoría política que diga “yo quiero hacer tal cosa” y realmente la pueda hacer. Eso va a reducir el populismo, eso va a dar los incentivos para que los políticos digan cosas que en realidad quieren hacer, que sean responsables y en conjunto con un sistema que tenga mayor capacidad de porosidad respecto de las necesidades en contenido. Para eso necesitamos un sistema que se parezca mucho más el parlamentarismo. La propuesta que yo hice es un sistema que sea cuasi parlamentario, republicano y bicameral

¿Por qué cuasi parlamentario?

Porque asumo, pero la verdad es que esto es un supuesto, así que se podría cambiar, que Chile no está en condiciones de dejar de votar por el Presidente de la República.

Eso está dentro de nuestra cultura política...

Claro. Pero entonces es un sistema parlamentario, pero con un presidente de la República electo por el pueblo. Eso es lo que tienen los franceses, pero los franceses al presidente le dan mucho poder. Y por lo tanto, en Chile habría un conflicto permanente entre un presidente y un primer ministro, que ambos tienen mucho poder, la misma neutralización del regimen presidencial la podríamos tener acá. Por lo tanto es deseable que haya una primacía para que haya gobernabilidad. Lo que hace el sistema que proponemos, es decir, que quien gobierna es el primer ministro que, a proposición del presidente, cuenta con la confianza del Congreso. Esa persona es quien gobierna.

Y en su propuesta, ¿el Presidente a qué se dedica?

Su responsabilidad es la continuidad del Estado en el largo plazo y por lo tanto se asignan responsabilidades en función de esas dos cosas: una capacidad de gobierno al primer ministro y al Parlamento, y un presidente con una focalización fundamentalmente en el largo plazo. Y bicameral porque los sistemas unicamerales se prestan para una concentración de poder riesgosa y todos los regímenes que han pasado a ser dictadura o semidictadura en Europa y en América Latina son todos unicamerales.

El sistema que propone, mantiene el bicameralismo. ¿Cuál son sus argumentos a favor de mantener el bicameralismo cuando mucha gente argumenta de que la burocracia legislativa y que los proyectos de ley pasen por dos cámaras hace que finalmente no se progrese de forma rápida?

Hay mucha gente que plantea eso porque no ha pensado bien lo que significa tener todo en una sola cámara y en un solo procedimiento. Los riesgos son enormes. Tú podrías tener a un populista de izquierda o de derecha que se eche el país al bolsillo entero si tiene mayoría en esa cámara. Entonces Desde una perspectiva de contrapeso de poder, me parece evidente que hay que tener dos cámaras. Por supuesto que no son las dos cámaras actuales. En ese sentido, en la propuesta que hemos hecho con Stefan Voigt separamos el rol de cada cámara. Decimos, por ejemplo, que las leyes ordinarias pueden tener un procedimiento unicameral.

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