Qué se define como "playa" y cuáles son las reglas que regulan su acceso? ¿Qué actividades se pueden establecer en esa franja de terreno, formada por arena, roca u otro material que se ha consensuado en llamar "borde costero"?

Eso es precisamente lo que el proyecto que ingresó en 2012 bajo el título de ley sobre administración del borde costero y concesiones marítimas define, y que ha tenido un trámite relativamente fluido con un importante respaldo en el Congreso, al punto que se encuentra ya en el Senado para su análisis en segundo trámite, bajo la calificación de suma urgencia.

Probablemente uno de los cambios más relevantes tiene que ver con el rol que, a partir del proyecto, pasa a jugar el Ministerio de Bienes Nacionales, cartera a la que se traspasa el régimen de concesiones marítimas desde el Ministerio de Defensa, sustituyendo a la subsecretaría de Marina de dicha repartición, con la creación de la nueva División del Litoral.

Además, se crea una Comisión Nacional, que tendrá pares regionales para definir el uso del borde costero, entidades que emitirán informes acerca de la zonificación, previo a su proceso de evaluación de impacto ambiental.

Con ese marco institucional, el proyecto establece normas para el diseño y modificación de una política nacional del uso de borde costero, y el desarrollo de un proceso de zonificación a lo largo del territorio nacional, según el cual se establecen usos preferentes, los cuales se fijan mediante decreto supremo emitido desde el Ministerio de Bienes Nacionales.

Así, la definición estratégica del uso de borde costero será determinado teniendo en cuenta impactos económicos, sociales y ambientales de los proyectos más adecuados de instalar y que van desde puertos, turismo, pesca artesanal, recreativa e industrial, acuicultura, industria pesquera, minería y energía, recreación, deporte, esparcimiento, áreas de protección o reserva ambiental y de interés estratégico, entre otros (ver entrevista).

De esta forma, según la zonificación que se establezca, será el tipo de proyectos que podrán desarrollarse en un sector determinado.

Respecto de las concesiones marítimas, se reducen los años de otorgamiento desde 50 a 30, ésto último para inversiones de más de UTM 2.500 (en torno a $56 millones). Si la inversión está bajo ese monto, las concesiones duran 10 años como plazo máximo, aunque también se pueden otorgar permisos transitorios hasta por un año, en actividades como extracción de materiales, instalación de carpas, propaganda, atraque de embarcaciones menores, etc, pero que tengan relación con la zonificación definida.

Estas concesiones son transferibles y heredables en caso de muerte; además pueden ser arrendadas, total o parcialmente, deben pagar renta y existen causales de término y caducidad (ver recuadro).

En materia de playas, el proyecto señala que se trata de una faja de 80 metros de ancho desde la línea de la playa, que es hasta donde llegan las aguas en las más altas mareas, un tema relevante a considerar si se toman en cuenta las propiedades que están a orilla de playa y que cuyos accesos han sido foco de debate por años y que quedan regulados por la norma, bajo la obligación de dar libre acceso.

LAS OBSERVACIONES

Aunque el trámite legislativo ya tiene al proyecto en el Senado con un respaldo transversal de los diputados de diversos sectores, ha habido algunos reparos acerca de  artículos que propone la norma.

Desde Libertad y Desarrollo (LyD) los investigadores Susana Jiménez y Pablo Kangiser apuntan a la zonificación de usos del borde costero, que asimilan a los planes reguladores que existen en zonas urbanas.

En esa línea, señalan que "la idea de establecer usos preferentes para los distintos terrenos no es conveniente, pues supone que un funcionario cuenta con más y mejor información para definir los usos alternativos y más convenientes del terreno, algo que normalmente resuelve mejor el mercado".

Así, estiman, se "introduce un grado de discrecionalidad innecesario en la definición del uso de los terrenos que puede derivar en una asignación ineficiente de los recursos disponibles".

Por el contrario, sostienen que en el uso del borde costero "las partes interesadas deberían poder concordar sus proyectos y las correspondientes compensaciones entre quienes tuvieren proyectos similares, contrapuestos o excluyentes".

Por su parte, la abogada del Centro de Derecho Ambiental de la U. de Chile, Pilar Moraga, apunta al cambio mismo que plantea el diseño.

"El proyecto no justifica adecuadamente el por qué el Ministerio de Bienes Nacionales es el Ministerio idóneo para ejercer las competencias materias del proyecto. Al respecto sólo se indica que en el derecho comparado las competencias de defensa y de administración del territorio debe estar separadas y se reconoce la importancia de la coordinación. En este sentido, no se identifica de manera clara cómo se efectuará dicha coordinación, lo que preocupa especialmente en materia de fiscalización", advierte.

Agrega que respecto del término de las concesiones, ya sea por fines de interés público o la oposición de terceros, "el Ejecutivo limite sus propias competencias en  una zona estratégica del territorio nacional y que rebaje el nivel de protección del interés público en beneficio de los intereses productivos".

Sin embargo, el punto que le parece quizás más preocupante es que se omite de la norma el proceso de consulta indígena del Convenio 169, que ha provocado varios dolores de cabeza al momento de evaluar proyectos.

"A estas alturas, luego de la constatación de que los vacíos en materia de la forma de implementar esta "consulta" juega en contra de la certeza jurídica, parece un gran error. En este sentido el proyecto se hace más cargo del objetivo económico que del medio ambiente y aspectos sociales, lo que se hace evidente a propósito de tal omisión. Es más, la dimensión cultural asociada al uso del borde costero no está presente en el proyecto", recalca.

La referencia que existe sobre la materia, es la creación del Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios, cuya administración es entregada a comunidades indígenas o asociaciones de ellas, que hayan ejercido un derecho consuetudinario de dicho espacio.

Rodrigo Pérez: "La zonificación debe conducirla cada Gobierno Regional"

¿Por qué se decidió que Bienes Nacionales coordinara el uso del borde costero?

-Se considera más conveniente que la administración del borde costero esté a cargo de un ministerio con vocación territorial, como es el Ministerio de Bienes Nacionales, y no de defensa. En segundo lugar, porque para fomentar el desarrollo del borde costero de manera sustentable y armónica, no es eficiente que las administraciones de la línea de los 80 metros de costa hacia el mar y hacia el continente tengan distintos responsables, más pensando en que muchos proyectos estratégicos relevantes (energía, puertos, turismo, etc) requieren disponer de ambos.

    ¿No se corre el riesgo de "privatizar" el borde costero a través de concesiones?

-No, el Proyecto traspasa la competencia de administrar el borde costero al Ministerio de Bienes Nacionales, pero no lo faculta a vender terrenos en esa área. Es importante aclarar que se establece que la única forma de administración del Borde Costero es a través de concesiones. De hecho, el artículo 6° inciso segundo del Decreto Ley 1939 de 1977, que regula las acciones del Ministerio de Bienes Nacionales, establece que no podrán enajenarse a ningún título los terrenos de playa fiscales, dentro de una faja de 80 metros de ancho medidos desde la línea de más alta marea de la costa del litoral. No obstante, en la propia ley, existe excepción en los terrenos de playa fiscales que están situados al sur de la Región de Los Ríos, Los Lagos, Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, y en Magallanes y Antártica Chilena, que podrán enajenarse a personas de escasos recursos que los hayan ocupado históricamente y que presenten las solicitudes dentro de un plazo determinado. Ahora, dentro de la discusión del Proyecto en la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados, se incluyó por parte de los parlamentarios, una indicación que establece  la misma excepción para Antofagasta.

¿Bajo qué criterios se va a definir estratégicamente el desarrollo de polos industriales (como centrales eléctricas)?

-Los usos preferentes serán determinados teniendo en consideración factores geográficos, elementos naturales, recursos existentes, centros poblados próximos o aledaños, e impactos económicos, sociales y ambientales de las actividades  permitidas por tales usos. Asimismo, se considerarán los planes de desarrollo, las definiciones de usos ya establecidas por organismos competentes e instrumentos de planificación territorial existentes. En cuanto al procedimiento, se establece que la zonificación debe conducirla cada Gobierno Regional, en línea con lo señalado en la Política Nacional de Uso del Borde Costero.

¿Se utilizará el mapa territorial en el que se estaba trabajando?

-La zonificación propiamente tal no proviene de este "mapa territorial", sino de cada Gobierno Regional. El proyecto es muy respetuoso de la descentralización y por lo mismo, no pretende que sea el Ministerio de Bienes Nacionales el que centralizadamente lleva a cabo el proceso de zonificación. Lo que hará el Ministerio es reflejar estas zonificaciones regionales en una plataforma web.

¿Cómo se vincula este proyecto de ley con el Convenio 169 de pueblos originarios en el caso de las concesiones acuícolas?

-Los procesos de zonificación y de otorgamiento de concesiones deberán ajustarse a las leyes especiales que rijan materias determinadas, lo que está expresamente referenciado en el título III del Proyecto de Ley.