El manoseado neologismo “permisología” se vincula con la excesiva carga de permisos, taras burocráticas o eternizados juicios que deben enfrentar los proyectos de inversión en Chile.

Pero en esta intrincada malla hay participantes que, aunque no son parte directa de los procesos de aprobación, son coprotagonistas. Y sus problemas al final se notan, puesto que pueden extender más allá de lo razonable los plazos de tramitación.

Es el caso de los tribunales ambientales y la dificultad histórica que han enfrentado para conformarse. Desde su creación en 2012, con la Ley 20.600, sólo en sus primeros dos años operaron con todos sus ministros, titulares y suplentes. Desde el 2014 que no cuentan con los 15 ministros que le impone la ley. Es más, hoy ninguno de los tres tribunales del país, radicados en Antofagasta, Santiago y Valdivia, están completos.

La norma dice que cada uno de ellos debe contar con tres ministros titulares, dos abogados y un licenciado en ciencias, y dos suplentes, uno y uno. Duran seis años en su cargo.

Hoy, el Primer Tribunal Ambiental de Antofagasta es el mejor constituido, pues cuenta con la ministra abogada titular Sandra Álvarez, el titular científico Marcelo Hernández y el suplente abogado Alamiro Alfaro. Le faltan un abogado titular y un científico suplente.

El Segundo de Santiago tiene los dos titulares abogados, Marcela Godoy y Cristián Delpiano, y un suplente licenciado en Ciencias, Cristián López. Le falta el titular científico y el suplente abogado. Pero su problema se agrava: el 10 de octubre, Delpiano termina su periodo. Así, en sólo dos meses deberá llenar tres cargos: dos titulares y un suplente.

Y el Tercero de Valdivia es el más complicado, pues ya cuenta sólo con dos integrantes: un titular abogado, Javier Millar, y un suplente científico, Carlos Valdovinos. O sea, le faltan tres: dos titulares y un suplente.

“La integración parcial o provisoria, mediante ministros suplentes o subrogantes, si bien es legalmente admisible, no constituye una solución estructural ni sostenible, y puede impactar negativamente en la predictibilidad de los fallos, en la duración de los procedimientos y en la confianza en el sistema de justicia ambiental”, advierte Paulina Riquelme, abogada socia del estudio Eelaw.

La ley, gracias a una modificación de 2014, considera que, en caso de ausencia de suplentes, los jueces abogados deben ser reemplazados por un ministro de la Corte de Apelaciones con asiento en la ciudad respectiva, y por un ministro científico de otro tribunal ambiental si el que falta es el licenciado en ciencias.

El actual escenario mantiene a los tribunales en vilo, dependiendo de la buena voluntad de los tribunales de alzada para que, literalmente, les “presten” jueces, que no cuentan con la especialización que este tribunal requiere y por lo cual fue creado. Y a los ministros científicos viajando de aquí para allá.

El gobierno no tiene la pócima mágica para resolver un problema histórico, pero sí posee una llave para, al menos, salir del paso.

Hoy en la oficina del Presidente Gabriel Boric descansan cuatro quinas con nombres que postulan a rellenar la mitad de estos cargos. Para el de Santiago, desde el 27 de noviembre de 2023 que espera ahí su ratificación el ministro científico titular, que está vacante desde julio de 2020; y desde el 15 de abril de 2024 que está a la espera el abogado suplente de la misma corte, vacante desde junio de 2023. Además, en La Moneda está desde hace cuatro meses la lista para definir al ministro titular abogado de Valdivia y, desde hace un mes, el suplente científico de Antofagasta.

Abogados ambientales admiten que este problema amplifica la controversia sobre los permisos y la posibilidad de agilizar inversiones.

“Las grandes inversiones, por regla general, no se ejecutan sin antes contar con su autorización a firme, es decir, que se haya validado la aprobación en sede judicial. Estadísticamente, un 10% de los proyectos evaluados tiene fase recursiva. Ese porcentaje sube a casi un 20% cuando se trata de proyectos evaluados vía Estudio de Impacto Ambiental”, dice Sebastián Avilés, socio del bufete Moreno Sáez Avilés.

“Lo que estamos viendo hoy —vacancias prolongadas, funcionamiento con quórums mínimos y retrasos en causas—, más que un reproche a los tribunales debe ser visto como una advertencia sobre la fragilidad del sistema", alerta Felipe Arévalo, socio del estudio PPU.

La razón del entuerto

Sobre las razones de este zapato chino, todos los intervinientes apuntan a las dificultades estructurales que impuso el legislador para conformar estos tribunales.

La primera se relaciona con los requisitos exigidos para ser ministro y los pocos profesionales que cumplen con el perfil. “A los abogados se les exige al menos diez años de ejercicio profesional y experiencia especializada en derecho ambiental, administrativo o jurisdiccional. A esto se suma una barrera práctica importante: el cargo impone dedicación exclusiva e inhabilidad total para ejercer cualquier otra actividad profesional o comercial durante los seis años del mandato”, advierte Arévalo, de PPU Legal. En este contexto, los ministros titulares tienen una remuneración mensual bruta equivalente a la del superintendente de Medio Ambiente, es decir $12.904.173, y los suplentes, el 50% de ello, cuando los reemplacen.

A eso se suman restricciones e inhabilidades tras cumplir sus periodos “que dificultan o derechamente impiden su reinserción inmediata en el ejercicio profesional”, agrega Arévalo.

Junto con ello, el proceso de nombramiento es el más complejo de los cargos públicos, pues participan cuatro entes distintos: el Consejo de Alta Dirección Pública (ADP), que llama a concurso público y elabora una nómina de seis a ocho nombres; la Corte Suprema, que recibe los nombres, puede rechazar alguno o todos, y si la lista queda con menos de seis, ordena otro concurso de ADP; luego, la Suprema define una quina que se envía al Presidente de la República, quien elige un nombre que debe ser ratificado por tres quintos del Senado en ejercicio. Si este nombre no es confirmado, el Mandatario debe presentar otro, y si también es rechazado, se debe abrir otro concurso. Y todo de nuevo.

“Este procedimiento es absolutamente descabellado, una tramitación desproporcionada que no guarda comparación con otros nombramientos de cortes especializadas, como los del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia”, reclama José Ignacio Vásquez, el primer presidente del Tribunal Ambiental de Santiago, de 2012 a 2014. “Estamos frente a un procedimiento que requiere urgentemente una modificación legal que lo simplifique”, sugiere.

Esto, además, tomando en cuenta que en la etapa final de los nombramientos todo se mezcla con los afanes políticos en el Senado.

“La fase final es entrar a negociar cuoteos políticos. ¡Pero se supone que estos son órganos jurisdiccionales y especializados, no políticos!“, protesta Vásquez. ”Aquí es donde se entraban los nombramientos. Es nefasto, porque todos los puestos jurídicos están cuoteados”, sostiene.

Como alternativa que acorte el proceso, Vásquez plantea que sea la Suprema, y no la ADP, la que lo inicie, “pues sabe elegir jueces”, y que se le imponga un plazo a la etapa política final: si no hay acuerdo en el Senado, se da por aceptada la propuesta presidencial.

El 11 de junio ingresó al Senado un proyecto de ley para modificar el mecanismo de subrogación, recurriendo a los ministros de otro tribunal ambiental, y de conformación, prorrogando “automáticamente (...) a los titulares hasta la asunción de sus reemplazantes”. El 17 de julio, la Suprema dio su parecer al proyecto: planteó inconvenientes de lejanía geográfica en el primer caso y su prevención de que las prórrogas prolonguen el funcionamiento anómalo de los tribunales y afecten la independencia de los ministros que acaban su periodo.