Francisco Urbina, abogado: “Es evidente que los plebiscitos dirimentes son costosos en términos de tiempo”

El académico de la Universidad Católica escribió junto a otros seis académicos nacionales e internacionales un documento que entrega recomendaciones a la Convención sobre cómo ordenar el proceso para cumplir con el plazo que tendrá para redactar una propuesta de nueva Constitución. Además, hace especial hincapié en el proceso de armonización que tendrá que realizar la Convención cuando tenga un primer borrador de la nueva Carta Magna. "La etapa de armonización es clave en el proceso y hay que darle la relevancia que necesita", agrega Urbina.




Un cronograma general con las fases y plazos de la Convención. El reglamento de funcionamiento del órgano constituyente establece que la Secretaría Técnica debe proponerle a la mesa directiva que preside Elisa Loncon una calendarización de aquí a que termine el proceso para ordenar los plazos de su trabajo.

Este punto es algo que valora enormemente el abogado y académico Francisco Urbina, quien junto a siete profesores de las Facultades de Derecho UC y de la Universidad de Melbourne (Australia) escribieron el documento llamado El camino hacia una nueva Constitución: Tiempos y plazos de la Convención Constitucional chilena publicado por el Foro Constitucional UC. En ese texto, se hace un análisis y recomendaciones de los plazos y tiempos que tiene la Convención para presentar a la ciudadanía una propuesta de nueva Constitución.

¿Qué le parece en términos generales, en relación a lo que ya está establecido en el reglamento, cómo se está organizando en términos de tiempo la Convención Constitucional?

En el trabajo que hicimos junto con la Universidad de Melbourne, donde trabajamos con los expertos del Constitution Transformation Network, que son expertos mundiales en el tema y vienen siguiendo bastante el proceso constituyente, hicimos una estimación en tres fases: una instalación, una fase de elaboración y una fase de armonización. Entonces, hoy en día estamos en la fase de instalación, que es una etapa que para un órgano como es la Convención Constituyente es una etapa sustantiva, porque es un órgano nuevo. Entonces todo lo que hemos visto como discusión de reglamento, de lograr ciertos asuntos logísticos, de definir asignaciones, son todas cosas propias de un órgano nuevo. Nosotros habíamos estimado en tres meses ese tiempo y estamos algo pasados de esa estimación, pero dentro de lo aceptable.

Y como quedó configurado el reglamento, ¿cree que va en la línea correcta en términos de atender los plazos?

Destacaría en primer lugar que la Convención tiene una preocupación por el tiempo. O sea, aparece mencionada la preocupación por cumplir con el plazo, a raíz del principio de efectividad mencionado en el artículo 3 letra N del reglamento. Y provee ciertas instituciones para eso. Establece la necesidad de que se genere un cronograma general y luego que las comisiones elaboren su cronograma específico para adaptarse al cronograma general. En ese sentido, uno va viendo que hay una preocupación, obviamente el tema del tiempo es un factor y hay varios elementos que pueden hacer que la Convención se demore.

Ustedes destacan en el documento la idea de que si la Convención se demora, en la ciudadanía se puede perder el “ímpetu” propio de un momento constituyente constitucional...

Ese tema es de la mayor importancia. Nosotros en esto quisimos hacer la advertencia porque este tema muchas veces se mira legalistamente. Por supuesto que hay que cumplir con el plazo que exige la Constitución pero también hay un tiempo político, que es un tiempo que nadie puede estimar a ciencia cierta y eso depende de cada país, es muy difícil comparar. Lo que sí sabemos es que un proceso constituyente, por decirlo así, muy corto, que no logre decantar bien, que no permita deliberar lo suficiente, va a producir una Constitución obviamente apurada, que puede ser deficiente por insuficiencia de deliberación, de participación, de decantarla.

Y uno que se extienda mucho también puede ser complicado…

Claro, un proceso que se extiende mucho en el tiempo puede terminar fracasando porque se pierde el momento, y también porque se puede ir desgastando las capacidades de la misma Convención, la posibilidad de llegar a acuerdos. Se pueden ir introduciendo otras variables políticas en el proceso que lo hacen más complejo. El proceso puede ir perdiendo credibilidad. Todo eso son amenazas que tienen que ver con el tema del paso del tiempo y es algo sobre lo que hay que advertir. Entonces el plazo de 12 meses parece un plazo razonable, o sea, un plazo suficiente para discutir una Constitución con participación, pero al mismo tiempo no demasiado extenso como para que se pierda el impulso.

Sobre los plebiscitos dirimentes, ¿cree que en caso de que se aprueben en el Congreso puedan provocar un retraso?

Es evidente que los plebiscitos dirimentes son costosos en términos de tiempo. Y por supuesto que eso plantea dificultades. Es costoso organizar un plebiscito y disciplinar a la Convención para que produzca normas plebiscitables en un plazo adecuado. Además es difícil después informar a la ciudadanía porque el plebiscito por supuesto que tiene que venir acompañado de un trabajo de información, de discusión, de deliberación y todo eso es costoso en términos de tiempo, sin duda. Y luego, después de que se aprueba el plebiscito, ahí de nuevo viene el tema de armonización, no es obvio que esa armonización sea fácil. ¿Qué pasa si es que hay normas aprobadas por dos tercios que resultan ser inconsistentes con una norma de plebiscito? Eso quizás se logra resolver antes, la Convención quizás antes se da cuenta de la contradicción y ajusta, pero quizás no. No sabemos eso.

Y en ese sentido, sacando lo de los plebiscitos dirimentes, ¿cómo ves la participación que ya se aprobó en el reglamento?

Toda la participación es costosa en términos de tiempo pero es muy importante, eso es algo en lo que hay que invertir, sin duda. Pero el plebiscito introduce una variable adicional que por supuesto hace aún más desafiante cumplir los tiempos.

“Estimamos que el proceso de armonización debería durar cerca de dos meses”

Según el reglamento, la comisión de armonización se constituirá una vez presentado el proyecto de Constitución, o sea, probablemente cuando ya todas las comisiones terminen su trabajo y el Pleno ya haya aprobado varias de estas normas ¿Cree que está bien eso o puede provocar también un retraso?

Había aquí distintas propuestas, distintas maneras de hacerlo. Uno podría haber tenido una comisión de armonización o coordinación operando durante todo el proceso, detectando problemas, pero no se tomó esa definición. Desde el punto de vista del manejo de los tiempos, habría parecido razonable ir previendo antes los posibles traslapes, contradicciones, en el camino. Pero el reglamento sí provee algunas instituciones encargadas de proveer coordinación entre las comisiones. En esto la Secretaría también va a tener un rol relevante por que puede ir detectando inconsistencias. Pero entonces, digamos, la forma en que está pensado implica un riesgo y el riesgo es que haya que hacer más armonización de la que uno podría quizá pensar. Que haya que hacer una cantidad muy sustancial de armonización o que haya que hacer armonización en temas muy sustantivos y muy sensibles que tomen tiempo. Entonces se debe traducir esa preocupación en términos de tiempo, tenemos que proveer para la etapa de armonización suficiente tiempo.

¿Cuánto estiman que debería durar esa etapa?

Al hacer el cronograma general, tenemos que pensar que esa etapa de armonización no puede ser demasiado corta porque puede que pase que en esa etapa haya que invertir tiempo también. Nosotros lo estimamos en algo más de dos meses. Todo esto son estimaciones, depende mucho de cómo se esté avanzando pero ayuda pensar en distintas fases porque uno diría bueno, pensemos más o menos del orden de los dos meses, que sería un sexto del tiempo de la Convención Constitucional. Otros procesos se han demorado un tercio, un cuarto del tiempo. El caso brasileño se demora mucho más, como el 70 por ciento del tiempo, por razones muy peculiares. No nos va a pasar a nosotros eso.

¿Y qué se puede producir en esta etapa de armonización que implique destinarle un tiempo prudente?

Por ejemplo, nosotros adelantamos algunas posibilidades: que hayan inconsistencias más de fondo, no solamente estilísticas, que haya que resolver y eso implica negociaciones más profundas. Está la posibilidad también de que terminada la segunda fase de elaboración de normas, al producir el primer compilado, se produzca el efecto, por decirlo así, psicológico, de que la gente por primera vez ve un compilado de la Constitución. Tanto los convencionales como la sociedad. Y ahí entonces aparezcan nuevas demandas por proponer temas. Y eso también va a haber que manejarlo. Se puede manejar de distintas maneras pero todo se traduce en tiempo y ese es el punto nuestro, todo se traduce en tiempo. La etapa de armonización es clave en el proceso y hay que darle la relevancia que necesita.

¿Y qué recomiendan para esta etapa?

Primero, dedicar suficiente tiempo a la etapa de armonización. Nosotros lo estimamos en dos meses y algo pero si es que notamos que los acuerdos que están saliendo de la etapa de elaboración son acuerdos que parece que van a necesitar más armonización, entonces eso va a haber que ir traduciendo en más tiempo para la etapa de armonización. Eso es algo que nos vamos a dar cuenta a la hora de hacer los acuerdos. Obviamente en eso se puede corregir el cronograma, es parte de la función de la Secretaría Técnica ir identificando eso. Esa es una cosa a la que hay que estar alerta: cómo están saliendo los acuerdos. Monitorear cómo van avanzando en la elaboración de los acuerdos para ver si es que se va a necesitar más tiempo de armonización. Segundo, hacer el cronograma pensando de inmediato en el plazo de doce meses. O sea, olvidémonos del plazo nueve meses, asumamos que esto va a durar doce meses. Hacer el cronograma pensando en el plazo doce meses completo, de tal manera de no apurar tampoco la etapa de armonización, sino que de inmediato, con doce meses, planificamos en qué momento haces el corte y ahí se puede cumplir.

¿Qué espera del funcionamiento de esas comisiones y que también faciliten el trabajo y el proceso rápido y ordenado de la Convención?

Uno esperaría que el trabajo de las comisiones fuera especialmente apto para llegar a acuerdos y para hacer un trabajo más propositivo. Eso tiende a ser la tónica, tiende a ocurrir que las comisiones son el lugar donde se puede producir un debate más tranquilo y se puede discutir y llegar a ciertos acuerdos con mayor facilidad que en el pleno. Eso es lo que uno esperaría ahora en el trabajo de las comisiones. Me parece que el gran desafío de la Convención es producir una Constitución legítima, resolver el problema de la legitimidad constitucional que venimos arrastrando por varias décadas. Y eso, por lo tanto, exige mucha magnanimidad, mucha generosidad y mucha capacidad de producir textos constitucionales que sean un mínimo compartido para toda la ciudadanía y que no reproduzcan el debate político ordinario en el ámbito constitucional, que es lo que podría ocurrir.

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