Pensiones: Por qué el derecho a la seguridad social será uno de los debates clave de la Convención

¿Por qué es necesario hablar de pensiones y una nueva Constitución? El retiro del 10% de los dineros previsionales, sumado al reiterado cuestionamiento de la capitalización individual, parecieran ser temas más relativos a lo económico que constitucionales. Sin embargo, para muchos, la raíz del actual sistema de pensiones tiene relación directa a la redacción de la actual Carta Fundamental, lo que incluso ha llevado a la oposición a presentar reformas constitucionales al respecto.




Las pensiones se transformaron en uno de los temas más importantes en el último año junto al estallido social, la pandemia y el plebiscito. Y si bien se ha centrado en discusiones económicas, éstas se encuentran en la Constitución al hablar del derecho a la seguridad social.

Se tratará de uno de los temas a debatir en la Convención Constitucional, que tendrá como antecedente previo el retiro de 10% en julio, que dejó al menos a 1,7 millones de chilenos sin ahorros previsionales según la Superintendencia de Pensiones, y un eventual segundo retiro. Por esto último el ministro de Hacienda, Ignacio Briones, declaró: “Chile quiere una nueva Constitución (...) Y la reforma constitucional que aquí se discute es una forma de crear una Constitución sin seguir las normas”.

En la actual Constitución, en el numeral 18 del artículo 19 se lee que “las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado”, y que “la acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias".

Para sectores de centroizquierda esta definición sería parte de lo que se conoce como el rol subsidiario del Estado,y que debiera ser un Estado solidario. Eso llevó a que los senadores Francisco Huenchumilla (DC), Yasna Provoste (DC), Alejandro Guillier (Ind), Rabindranath Quinteros (PS), y Jaime Quintana (PPD) presentaran en septiembre un proyecto de reforma constitucional que sigue en primer trámite legislativo.

En éste se lee que el derecho a la seguridad social debe estar garantizado y protegido por el Estado, y que “todas las personas tienen derecho a una pensión que garantice su bienestar y cubra sus necesidades básicas”. Añade además que se garantizará el derecho con un Sistema de Seguridad Social, “cuya cobertura será universal". Los parlamentarios afirman que "el sistema de capitalización individual es la negación de la seguridad social”.

Para el senador Quinteros, “la actual Constitución protege a la libertad de elección, pero no se garantiza el derecho sustantivo, estableciendo solamente un don de supervigilancia al estado. Vale decir que protege al Estado. Y así se profundiza más la desigualdad que tenemos”.

En tanto, el senador Guillier asegura que el proyecto es “un cambio sustantivo respecto de la actual Constitución que sólo garantiza la libertad de elección en derechos sociales pero no garantiza acceso justo" y que “obviamente esta será una discusión del proceso constituyente”.

¿Hay argumentos que puedan validar esta tesis? Alberto Coddou, doctor en Derecho Público y profesor en la Universidad Austral, dice que el actual artículo, "es extremadamente pobre en cuanto a criterios orientadores de la política de seguridad social, incluso más que el anteproyecto discutido por la propia Comisión Ortúzar y que estuvo vigente entre el 1976 y 1980 (...) que incluía la solidaridad y suficiencia como principios orientadores del sistema de seguridad social”.

Luis Lizama, profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la facultad de Derecho de la Universidad de Chile, reflexiona que “no es que la actual Constitución predetermine el régimen previsional que debiera ser regulado por el legislador (...) del punto de vista jurídico no habría ningún inconveniente en que se pudiera regular un régimen de seguridad social que fuera 100% solidario”. Agrega que incluso, tal como está escrita la actual Carta Fundamental, podría minimizar o cambiar “el sistema de rentabilidad individual”. Lizama señala que esto tiene más que ver con la legislación y con la realidad de cada país.

Y es que pareciera que “no existe en el mundo sistemas perfectos de seguridad social. En ninguna parte”, como afirma Sandra Ponce, académica de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica.

Ponce opina que sí podría considerarse avanzar en algunos aspectos hacia un sistema más solidario, pero tiene una acotación relevante: “Pero sin olvidar que también las personas se han acostumbrado a pensar a que los fondos de pensiones son propiedad de las personas”. Por eso, para la experta "no resistiría ningún tipo de acuerdo algún intento de proyecto de ley o en la misma Constitución en donde se hablara de expropiar el fondo de pensiones para ponerlos en un solo cierto instrumento público de administración”.

Se trata de un tema con varias opiniones diferentes. Para Hassan Akram, asesor económico inglés del Frente Amplio, es importante que la nueva Constitución “allane el cambio para la derogación de DL 3.500 y la des-privatización del sistema de pensiones. ¿Cómo hacer eso? La experiencia polaca, por ejemplo, indica que las AFP podrían tratar de bloquear la creación de un nuevos sistema público de pensiones alegando que la reforma sea ‘expropiatoria’. Entonces la nueva Constitución debe modificar la protección de la propiedad privada (inciso 24) para aclarar que la administración de las cotizaciones obligatorias puede cambiar sin indemnización”.

Akram, director de la sede chilena de la Universidad norteamericana Wake Forest y profesor de políticas públicas de la Universidad Diego Portales, afirma que “lo más importante es evitar que las AFP usen la Constitución para exigir indemnizaciones producto de un cambio de administrador de las cotizaciones obligatorias. Las cotizaciones obligatorias son propiedad de los dueños de las cuentas individuales pero su administración puede cambiar sin indemnización”.

El tema de derecho a seguridad social también preocupa al oficialismo. Las pensiones es uno de los 10 puntos importantes en la discusión constitución que presentó a sus ministros este año el Presidente Sebastián Piñera. Allí expuso que “el Estado debe tomar medidas para que todas las personas tengan pensiones que les permitan vivir dignamente”, lo que va unido al proyecto de reforma que ha tratado de impulsar en el último año.

Para expertos como Pamela Figueroa, cientista política y académica de la USACh, “el proceso constituyente va a generar un proceso mucho más profundo de diálogo, de reflexión y en esa lógica como uno de los temas prioritarios como la justicia, la paridad, tener una sociedad con mayor justicia social, el tema de la seguridad social va a ser clave”. Califica de “tardío” el proyecto de reforma de gobierno. “Me parece que ahora el tema requiere una transformación bastante más profunda”.

Un derecho con menos de 100 años

La protección social en Chile existe constitucionalmente tras las Carta Fundamental de 1925, cuando se garantizó las “obras de previsión social”, otorgándole la regulación al legislador. En 1971 se consagró en “el Estatuto de Garantías Constitucionales", el derecho a la seguridad social. En los años 80 se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Este sistema implementó la capitalización individual. Con el correr de las décadas fue sumando cuestionamientos. En 2008, durante la administración de Michelle Bachelet, se creó el Pilar Solidario, para aplacar el impacto negativo de algunas pensiones.

En los últimos años se han presentado recursos judiciales para retirar los ahorros previsionales que han enfrentado al Ejecutivo al Legislativo, al Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. Al respecto, Think Thank liberales como Libertad y Desarrollo han planteado “¿para qué el Estado nos obliga a ahorrar para nuestra vejez si finalmente podemos destinar esos ahorros a otros fines?”.

Con todo esto, ¿Es necesario ahora preparar el debate constitucional sobre las pensiones? Coddou reflexiona: "No hay que olvidar que diversos organismos internacionales, desde la OIT hasta el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU han venido recordándole al Estado chileno, desde hace un buen tiempo, que el actual sistema de pensiones viola las obligaciones internacionales que libre y soberanamente hemos contraído ante la comunidad internacional (...) el derecho a la seguridad social implica una perspectiva mucho más amplia, que se relaciona con todas las contingencias, y no sólo con prestaciones monetarias para la vejez”.

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