A poco del cierre del ciclo legislativo y con un cambio de gobierno en el horizonte, el debate sobre el financiamiento de la educación superior ha vuelto a tensionar la agenda educativa.

El proyecto de Fondo de Educación Superior (FES), impulsado por el Ejecutivo como reemplazo del Crédito con Aval del Estado (CAE) y del Fondo Solidario de Crédito Universitario, buscó desde su presentación oficial –en octubre de 2024 por el Presidente Gabriel Boric en cadena nacional– cerrar lo que muchos consideran un problema del sistema, pero ha terminado abriendo varios flancos en temas como la sostenibilidad fiscal, la autonomía universitaria y el rol del Estado en el endeudamiento estudiantil.

Recordemos que el CAE es uno de los principales mecanismos de financiamiento para estudiantes que no acceden a la gratuidad. Opera a través de la banca privada con el Estado como aval, realizando el cobro directamente a los deudores, sin considerar sus ingresos tras egresar.

El FES, en cambio, busca reemplazar este esquema por un sistema de financiamiento contingente al ingreso, administrado directamente por el Estado. Bajo este modelo, los estudiantes no adquieren una deuda tradicional con un banco, sino que una obligación de pago que se activa sólo cuando alcanzan determinados niveles de ingreso.

¿Por qué nace la necesidad de eliminar el CAE? Para las arcas fiscales, el sistema se ha vuelto un dolor de cabeza, ya que su cobranza se ha vuelto cuesta arriba ante el escenario de morosidad de cerca de un 70% de sus beneficiarios (entre ellos, varias autoridades).

Para Carlos Williamson, profesor e investigador de CLAPES-UC, el CAE está agotado: “La tasa de interés es del 2%, pero el Estado paga a la banca cerca de un 6%”, explica. A eso se suma la imposibilidad de pago para muchos deudores. “Una persona con una deuda de 20 millones y un ingreso de 800 mil pesos puede necesitar 40 años para pagar. Eso es inviable”, ejemplifica.

Sin embargo, el FES tampoco es una propuesta que convenza del todo a las comunidades involucradas. Desde su diseño original hasta ahora, ha pasado por varias adaptaciones, quedando hoy en lo que los especialistas llaman “CAE 2.0”: un crédito contingente al ingreso, con tasas explícitas y límites de pago, que intenta corregir las fallas más evidentes del esquema vigente sin desarmar completamente su lógica.

Sin embargo, las preguntas de fondo persisten: ¿Es fiscalmente sostenible el nuevo diseño? ¿Qué riesgos asume el Estado?¿Cómo impacta a universidades y estudiantes?

A ellas se suma una duda más urgente: ¿qué ocurre si el proyecto no se aprueba?

Algunas críticas al nuevo sistema

Raúl Figueroa, exministro de Educación y actual director ejecutivo del Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Andrés Bello, es una de las tantas voces críticas del FES.

Desde su experiencia en la implementación del sistema de gratuidad durante el segundo gobierno del expresidente Piñera advierte que el proyecto, tal como fue presentado inicialmente, “tensiona la autonomía universitaria y redefine de manera problemática la relación entre el Estado, las instituciones y los estudiantes”.

Figueroa plantea que el debate no debería centrarse en un reemplazo total del modelo vigente, sino en “la corrección técnica de sus principales falencias”, apuntando a que la cobranza del CAE “se volvió muy compleja, fundamentalmente por razones políticas”.

Para Carlos Williamson, de CLAPES-UC, el error de origen del FES fue “plantear una transformación completa del sistema de financiamiento”. Para el analista, el principal problema histórico no es el financiamiento institucional, sino el financiamiento estudiantil.

El proyecto original del FES tuvo que eliminar dos puntos centrales. El primero fue la eliminación del copago, que implicaba que “cerca del 90% del financiamiento de las universidades pasara a depender del Estado”.

El segundo eje era la recuperación de los recursos públicos. “El Estado destinaría del orden de mil millones de dólares anuales entre garantías, recargas y costos asociados al diseño del sistema”, explica Carlos Williamson, lo que convertiría al modelo en un activo pasivo encubierto desde el punto de vista fiscal.

Hoy, tras el avance de la discusión y el acercamiento de posiciones, Williamson cree que la pregunta más importante es plantear si seguir con el formato actual o avanzar hacia uno nuevo, corrigiendo lo menos favorable de la idea original.

Las principales correcciones al modelo inicial

Uno de los puntos más conflictivos del proyecto original del FES, en un principio, era su impacto sobre los ingresos de las instituciones de educación superior, particularmente por la eliminación de los copagos para estudiantes de los deciles 7, 8 y 9, que no acceden a gratuidad.

Según Víctor Salas, economista de la Facultad de Administración y Economía de la Universidad de Santiago, esa fórmula afectaba directamente los aranceles de pregrado y profundizaba una tendencia ya presente, como es la homogeneización de la oferta académica.

“El pago fiscal por gratuidad está determinado por el arancel regulado, vinculado a los años de acreditación institucional. Eso genera una suerte de imitación inmovilizadora para las instituciones”, señala. Las indicaciones ingresadas por el Ejecutivo buscaron corregir ese punto, reponiendo el esquema de copagos diferenciados y resguardando la autonomía institucional.

El Ejecutivo ha defendido el FES destacando su alineación con buenas prácticas internacionales, en particular con el sistema HELP de Australia, uno de los modelos más citados de financiamiento contingente al ingreso. En efecto, existen similitudes relevantes, con tramos de pago asociados al ingreso y porcentajes de devolución progresivos.

Sin embargo, también hay diferencias estructurales. En Australia, el porcentaje máximo de pago llega al 10% del ingreso, mientras que el FES fija un tope del 8%. Además, el cobro se realiza directamente a través del sistema tributario.

Otra diferencia clave es el tratamiento del tiempo. Mientras que en Australia la deuda no prescribe y el Estado asume permanentemente los montos no recuperados, el FES establece un límite de pago: dos años por semestre cursado, con un máximo de 20 años.

“Con ese tope, existirá un grupo que no devolverá todo lo utilizado del fondo”, advierte Víctor Salas.

En una reciente columna en el diario El País, los ministros Nicolás Grau (Hacienda) y Nicolás Cataldo (Educación) explicaron que el proyecto del FES fue “sustantivamente corregido” para viabilizar un acuerdo amplio, tras críticas técnicas y políticas. Allí, plantean que el Ejecutivo cedió en puntos clave para resguardar la viabilidad fiscal, la autonomía institucional y el interés de las familias.

A ojos de Williamson el avance es “muy sustantivo”, al punto de que justifica plenamente entrar en la llamada “idea de legislar”, pensando que no ha sido votado para avanzar en la Comisión de Educación del Senado.

En cambio, el exministro Raúl Figueroa, aunque reconoce que las modificaciones son relevantes, advierte que el proyecto mantiene un problema estructural al “cambiar la lógica del financiamiento desde un crédito al estudiante hacia un esquema que, en la práctica, funciona como un impuesto a los egresados y como financiamiento institucional para las universidades”.

Las dudas desde la macroeconomía

Pasando al lado macroeconómico, las voces son críticas ante un escenario que no resulta particularmente auspicioso para un sistema que dependerá de la capacidad futura de pago de sus beneficiarios.

Así, al menos, lo sitúa el economista de la USACH Víctor Salas. Las proyecciones de crecimiento para 2026, detalla, se mueven en rangos similares a los de 2025, entre 2,2% y 2,4%, con una leve mejora recién hacia 2027, cuando podrían acercarse al 3%.

“Estamos limitados por el producto tendencial, que hasta 2028 se proyecta en torno al 2% o 2,5%. Cualquier expansión en estos años será esporádica y difícil de sostener en el mediano plazo”, señala.

Desde una perspectiva más crítica, Constanza Lara, directora legal de Acción Educar, sostiene que el FES presenta serios problemas de sostenibilidad fiscal y que, incluso, podría resultar más costoso que el CAE.

Lara cita al Consejo Fiscal Autónomo, que ha señalado que el FES, evaluado de manera aislada, es deficitario. “El ahorro que se pretende con el proyecto no viene dado por el FES, sino por otros elementos, como la postergación de la ampliación de la gratuidad o la eliminación de becas”, argumenta.

A su juicio, uno de los principales riesgos técnicos es asumir una recuperación del 100% de quienes debieran pagar, un supuesto que ya ha fallado en experiencias previas. Y aunque valora que se haya corregido la eliminación total del copago, sostiene que las reglas siguen siendo insuficientes para aliviar la presión financiera que enfrentan las universidades.

“Los recursos actuales no permiten invertir en innovación, investigación o vinculación con el medio, exigencias clave para la acreditación”, advierte.

Considerando que quedan sólo semanas para el cambio de mando, y que el proyecto podría archivarse o dilatarse indefinidamente, ¿qué alternativas reales existen de que sea aprobado?

El exministro Figueroa dice: “Lo que corresponde, a mi juicio, es seguir perfeccionando este sistema de crédito. Si se avanza en ese perfeccionamiento, es posible consolidar una combinación virtuosa entre becas y créditos”.

El escenario de un rechazo legislativo no está descartado. En ese caso, Víctor Salas, de la USACH, plantea que los ajustes prioritarios pasan por rediseñar completamente el modelo de crédito: sacar a la banca como intermediario, trasladar el cobro al agente tributario, permitir pagos anticipados y establecer copagos flexibles.

Por su parte, Carlos Williamson dice que postergar la decisión agrava el problema. La pregunta ya no es si el CAE debe cambiar, sino cómo y cuándo. Y el tiempo, tanto de la propuesta original como el posible debate en el Congreso, se está acabando.