MAS allá de la magnitud en la recaudación de la reforma tributaria que presentó esta semana el gobierno, la amplitud de los impuestos que toca ha hecho a más de un actor evocar la modificación impositiva que hubo en 1990 bajo el mandato de Patricio Aylwin. Considerada como el primer cambio basado en la política de los acuerdos tras el retorno a la democracia, dicha reforma vio la luz tras una negociación política formal que duró apenas tres semanas y en la que precisamente el hoy Presidente, Sebastián Piñera, jugó un importante rol en asegurar el apoyo de Renovación Nacional en su paso por el Congreso. A continuación, los hitos y protagonistas de esa medida.

1 El diseño programático. Fue a mediados de 1989 que el equipo programático de la Concertación, dirigido por Edgardo Boeninger y Enrique Correa, dispuso la creación de una Comisión de Reforma Tributaria, a cargo de Manuel Marfán. La idea era financiar la restitución de beneficios sociales que se comprometerían en la campaña presidencial de diciembre de 1989, lo que, a juicio de la entonces oposición, requería recursos fiscales frescos, ya que previo al plebiscito de 1988 se dispusieron cambios tributarios que restaron casi US$ 600 millones al Fisco. La comisión reportó cada paso a un grupo integrado por quienes serían ministros de Hacienda, el DC Alejandro Foxley, y de Economía, el entonces PS Carlos Ominami. La reforma se hizo -según detalló la Concertación- para financiar la capacidad operacional de los hospitales públicos y la plena gratuidad en la atención primaria de salud, elevar las raciones alimenticias a los escolares de bajos recursos y subir las subvenciones educacionales. También para nivelar las pensiones mínimas y reajustarlas en 10,6%, subir la asignación familiar y el subsidio único familiar (SUF) y sanear las deudas con servicios públicos de las familias pobres. Casi todas las medidas se aplicaron en el segundo semestre de 1990.

2 La negociación política. Tras el triunfo de Patricio Aylwin en la presidencial de 1989, comenzó a redactarse el proyecto. El primer borrador estuvo en enero de 1990 y con él comenzaron la tratativas informales entre la Concertación y la nueva oposición para lograr un acuerdo. Sólo Renovación Nacional (RN), el principal partido opositor de ese entonces, quiso negociar. En marzo de 1990, el equipo político y económico del nuevo gobierno, a cargo de Boeninger, Correa, Foxley y Ominami, inició las tratativas formales con RN, representada por los senadores Sebastián Piñera y Sergio Romero, y la diputada Evelyn Matthei. La negociación duró tres semanas y el 4 de abril el proyecto se envió al Congreso. Se tramitó por tres meses y se publicó en el Diario Oficial el 28 de junio.

3 El cambio impositivo. La reforma de 1990 no fue íntegramente la que planificó la Concertación en su programa de gobierno, difundido a mediados de 1989. Este establecía que "la política tributaria debe estar encaminada a recaudar en forma equitativa y sin franquicias discriminatorias los recursos que requiere la acción del Estado y, al mismo tiempo, a promover el crecimiento y la inversión". Así, se proponía retornar al régimen de tributación de las empresas sobre base devengada, subir el impuesto de primera categoría a 15% o 20%, establecer incentivos a la reinversión de utilidades, derogar exenciones y franquicias, terminar con regímenes presuntivos de rentas a algunos sectores, reducir la evasión y en especial del IVA, mantener el monto exento y la tasa máxima de impuestos a las personas, y elevar los tramos de ingresos tributables para mejorar su progresividad. Pero tras la negociación con RN y el trámite legislativo, hubo algunos cambios respecto del original. Con todo, en el Impuesto de Primera Categoría se retornó a un sistema de tributación sobre base de utilidades devengadas, subió la tasa desde 10% a 15% para 1991-1993 y se mantuvo el crédito tributario sobre el Impuesto Global Complementario, considerándolo como renta para efectos tributarios. También se introdujo un crédito tributario del 2% de las inversiones en activos fijos depreciables nuevos para fines productivos. En el impuesto a las personas se mantuvo la tasa máxima del Global Complementario (50%) y el mínimo exento (10 UTM), pero se modificaron los tramos intermedios sin afectar los ingresos bajo $ 300.000 mensuales. El IVA se elevó de 16% a 18% hasta diciembre de 1993. También se obligó a los agricultores a incorporarse al régimen de tributación sobre renta efectiva cuando sus ventas anuales superaran 8.000 UTM y se limitó el efecto tributario de subdividir predios. Igual obligación se estableció para las mineras con ventas anuales sobre 6.000 UTM y a las firmas de transportes con más de 3.000 UTM.

4 Impacto fiscal y económico. Según datos de la Dipres, tras la reforma, entre 1990 y 1993 los ingresos tributarios subieron 14,9% anual promedio. Parte no menor de eso se explica, en todo caso, por el gran crecimiento promedio anual de 8,2% de la economía en el período. Los impuestos pasaron de pesar un 14,4% del PIB a 17,4% en ese lapso. A fines de 1992, según el gobierno, la reforma significaba una recaudación adicional de US$ 800 millones (1,73% del PIB). El gasto social se expandió casi 10% real anual en 1990-1993, pasando desde 12,8% a 13,5% del PIB en el período. Esta dinámica se expresó en un fuerte aumento del gasto público en vivienda y salud, de 77% y 68%, respectivamente.

6 La transitoriedad que no fue. Los cambios tributarios durarían hasta 1993. Ese año, la transitoriedad de los principales aumentos impositivos terminaría y así en 1994 todo debía revertirse. Según cálculos oficiales de la época, el impacto fiscal de volver todo atrás sería de US$ 800 millones en un año. Tal escenario motivó a una nueva negociación política que partió a fines de 1992 y tomó cuerpo a inicios del 93, otra vez con el apoyo de RN. En el segundo semestre de ese año se alcanzó un nuevo acuerdo en que se mantuvieron los cambios al impuesto a las utilidades de las empresas y la tasa en 15%, se cambió la escala y los tramos del impuesto a los ingresos personales, reduciendo la tasa marginal máxima desde 50% a 45% gradualmente entre 1994 y 1995. También se eliminó la doble tributación sobre las utilidades de las empresas en el exterior y se redujo el IVA desde 18% a 17% desde 1996, facultando al Presidente para modificar la tasa en un punto porcentual en 1996 y 1997.