La historia de los cuatro plebiscitos que avanzaron hacia nuevas constituciones

Desde 1812 a la fecha se han realizado cuatro referéndums relacionados con la ratificación o cambio de la Carta Magna. El quinto está a la vuelta de la esquina. ¿Cómo han sido los procesos anteriores? y ¿qué similitudes o diferencias hay entre ellos?




En 1812, cuando recién nacía Chile como país, José Miguel Carrera llamó a plebiscito para aprobar el Reglamento Constitucional Provisorio, la primera Constitución. El documento fue aprobado con la firma de 135 ciudadanos de Santiago. Más de dos siglos han pasado y el próximo 25 de octubre, de no existir cambios de última hora, se realizará el plebiscito por una nueva Constitución, en el cual podrán participar más de 14 millones de chilenos y chilenas.

Hasta ahora a nivel nacional se han realizado ocho plebiscitos, de los cuales cuatro han sido en el contexto de nuevas constituciones: 1812, 1818, 1925 y 1980, y cada uno ha tenido sus particularidades históricas. Luego de 1980, año del último plebiscito constitucional hasta ahora, se realizaron las consultas de 1988 y 1989, que abrieron el camino hacia el retorno a la democracia

El uso de plebiscitos ha poseído gran relevancia internacional. En 2016 el Reino Unido decidió su permanencia en la Unión Europea (Brexit), y Colombia llevó a cabo un acuerdo por la paz. En Chile el del 25 de octubre será el primero desde 1989 y podría poner en marcha la escritura de una nueva Constitución. ¿Cuáles han sido sus contextos históricos y políticos?, ¿qué buscaban definir y estaba en juego? Pero, ¿en qué consiste un plebiscito?

Manuel Gárate, académico del Instituto de Historia de la Universidad Católica explica que estos, “en general, son una forma entre otras de dar una conducción no violenta a conflictos que dividen a una sociedad. Funcionan como una válvula de escape ante situaciones límite, o bien, como en el caso del Brexit, frente a una demanda ciudadana por limitar los acuerdos tecnocráticos o la política de las élites”.

Agrega que, “de alguna manera (ellos) dan cuenta de los problemas (no siempre resueltos) de la democracia representativa y de la necesidad de que en ciertas ocasiones, sea la voluntad soberana la que se exprese directamente en las urnas frente a cuestiones que dividen profundamente a una sociedad”. Algo así fue lo que ocurrió en octubre de 1988, cuando triunfó el No, rechazando así que Augusto Pinochet siguiera en el poder hasta 1997.

En esa ocasión participaron más de 7 millones de personas. El No ganó con un 55,9% frente a un 44% del Sí. Un año después se realizó un referéndum que tuvo como propósito aprobar o rechazar reformas a la Constitución de 1980. Un 91% aprobó los cambios. En las últimas semanas se ha planteado la pregunta sobre cuánta gente participará el 25 de octubre dada la pandemia. El Servel respondió que “no existe un mínimo de participación para que este plebiscito sea vinculante”.

La legitimidad

En agosto, legisladores de RN presentaron un proyecto de reforma constitucional para que se fijara un piso mínimo de 50% de participación en el plebiscito de octubre para que sea considerado legítimo. Los cuestionamientos a una eventual legitimidad de este particular tipo de sufragio no son nuevos. En 1925, para el plebiscito por una nueva Constitución surgieron críticas a la legitimidad ya que, aunque el universo de votantes era 296.259 personas, solo participaron 134.421, menos de la mitad. No solo eso, visto con perspectiva del tiempo sale a la luz un dato no menor: en esa época las mujeres no tenían derecho a voto.

La legitimidad no solo ha sido cuestionada por la participación. En el plebiscito de 1980 votaron más de 6 millones de personas, pero desde el primer momento, con figuras de la oposición, como el expresidente Eduardo Frei Montalva, se criticó previo a la consulta su legitimidad. El historiador Juan Luis Ossa, investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP) explica que el plebiscito de 1980, “fue organizado por la dictadura para dar legitimidad a la ya referida Constitución de 1980, en cuya preparación habían participado la Comisión Ortúzar y otros cuerpos cercanos a la dictadura”.

Indica que dicho evento se trató de “un típico plebiscito realizado por las dictaduras de la época, en el que la participación estuvo muy controlada, entre otras cosas porque los partidos políticos estaban proscritos. No fue un plebiscito libre, como sí creo que lo fueron los de 1988 y 1989, cuando la participación fue mucho más masiva y libre”.

Mirada compartida por historiadores como Fernando Muñoz, profesor de Historia del Derecho de la Universidad Austral. “El plebiscito de 1980 fue realizado durante el momento de mayor poder político del Ejército en nuestra historia y de más dilatada e intensa supresión de la ciudadanía”. Muñoz cuenta que la del 25 fue en un contexto de “crisis política y agitación social”, pues tras el regreso al poder del Presidente Arturo Alessandri, luego de autoexiliarse, propuso la elaboración de una nueva Constitución. “Los partidos políticos estuvieron en contra de esta solución, pero el general Mariano Navarrete, cabeza del Ejército en la época, la respaldó”, dice.

Para Muñoz “la poca relevancia política que ha tenido hasta el momento el Ejército en el actual proceso constituyente es una de las novedades de este nuevo plebiscito; lo que es positivo desde el punto de vista democrático y constituye un motivo de optimismo respecto de los posibles resultados de este proceso”, finaliza.

Volviendo al dilema de la legitimidad, Ossa cree que “este año tendremos una participación más masiva. No la compararía con la del 25 ni con la del 80. Más importante que el plebiscito, en todo caso, es lo que viene después: la más que segura elección de convencionales, la redacción del reglamento de la Convención y la redacción de contenidos constitucionales”.

¿Y si votan pocos? Gárate hace una acotación: “En todo caso, no podría argumentarse una ilegitimidad del resultado si al menos se iguala la participación de las últimas elecciones presidenciales. De lo contrario, estaríamos ante la paradoja de que el gobierno también tendría un problema de legitimidad democrática”. Para las presidenciales de 2017 había un universo de votantes de 14.347.288 pero ni en primera ni segunda vuelta alcanzó a votar el 50%.

Semejanzas y diferencias

Para la historiadora María José Cumplido pareciera “que este plebiscito (al igual que el del ’89) responde a una demanda ciudadana bien transversal. Para el 89, Chile había vivido tres intensos años de protestas nacionales en contra de la dictadura, contra el neoliberalismo que generó en una crisis feroz el 82 y, por cierto, en contra de la imposición de la Constitución de 1980”.

“Si lo comparamos con los plebiscitos más antiguos, los plebiscitos de 1925, (y además todos los que rodearon el proceso de independencia como los de: 1818, 1817 y 1812) carecieron de una participación extensiva de la ciudadanía. Durante el siglo XIX existía voto censitario por lo que solo se representaron las visiones de la élite masculina”, agrega la editora de Historia del sitio Memoria Chilena.

Cumplido afirma que lo del 25 de octubre se trata de “la primera oportunidad de participar en un plebiscito sobre una Constitución. Algo inédito en el país”. “Es una oportunidad para crear otra historia. Una que se aleje de la política oligárquica donde unos pocos deciden y ha dejado al pueblo de Chile como actor secundario e, incluso, con mero espectador en la toma de decisiones”.

La élite, la oligarquía. Muñoz relata que incluso en el plebiscito de 1989, “el acuerdo que está detrás del plebiscito de 1989, sin embargo, fue negociado de manera poco participativa entre los propios partidos de la Concertación de Partidos por la Democracia y el Ejecutivo, representado por el ministro del Interior Carlos Cáceres, y por los asesores técnicos de ambos interlocutores y de Renovación Nacional”.

¿Qué relación puede haber entre uno y otro plebiscito? Manuel Gárate aventura que “entre el plebiscito de 1978 y el del próximo 25 de octubre probablemente hay un hilo conductor que se refiere a dejar atrás los últimos elementos del legado institucional de la dictadura. Nada asegura el resultado positivo del proceso que se inicia, pero claramente hay una demanda por construir una sociedad más integrada en lo social y económico”.

A lo que Muñoz agrega: “La realización del plebiscito de octubre, en ese sentido, si bien representa un retorno a la capacidad de generar amplios acuerdos, de alguna manera también representa la descomposición terminal del orden político de la transición”.

Similar reflexión tiene el historiador Aníbal Pérez, de la Universidad Diego Portales. “(el plebiscito de octubre) es un punto de inflexión en la historia reciente”, el cual a su juicio, “surge en un escenario de crisis política”. Consultado, Pérez señala que hitos previos, “insumos” al plebiscito fueron el proyecto de Michelle Bachelet en su segundo gobierno o en especial los cabildos autoconvocados luego del estallido social del 18 de octubre.

No es casualidad que cuando ocurre el estallido social, la sociedad civil, los vecinos, comienzan a organizar cabildos de manera autónoma. Y nadie podría decir que esos cabildos ciudadanos se organizaron a partir de determinaciones de actores políticos, como una suerte de conspiración. No, eran demandas que efectivamente estaban en la ciudadanía”, indica.

Una historia portátil

¿Qué buscó cada plebiscitos? El de 1812 impuso los términos de soberanía nacional, división de poderes, y garantías individuales de las personas. “Los patriotas se reunieron en casa del cónsul (Robert) Poinsett…Todo ello daría por resultado la elaboración definitiva del proyecto. Después de algunas noches que nos reunimos presentamos la Constitución provisoria que debía darse al gobierno”, escribió al respecto José Miguel Carrera, según relata el texto Plebiscitos: Itinerario histórico y constitucional, de la Biblioteca del Congreso Nacional publicado en enero en el contexto del plebiscito de este año.

El segundo fue en 1818, en medio de la lucha por la Independencia, ahora con Bernardo O’Higgins a la cabeza del país. El mismo texto aludido anteriormente de la Biblioteca del Congreso indica que solo pudieron participar los ciudadanos de Coquimbo hasta Cauquenes, dada la guerra por la independencia que se libraba, aunque omite dar la cifra de cuántos votaron. Con todo, se indica que fue aprobado por unanimidad, ya que “nadie se atrevió a firmar contra el proyecto pues sería visto como realista”. Tuvo que pasar casi un siglo para que se llamara de nuevo a plebiscito con miras a una nueva Constitución, con Arturo Alessandri Palma.

Además de estos plebiscitos constitucionales, y previo al de 1980, durante la dictadura se realizó el de 1978, que era respecto a la legitimidad del gobierno de ese entonces. Aunque ganó el apoyo al régimen con un 78% de apoyo en un universo votante de 5.566.288 personas, los resultados han estado teñidos de cuestionamientos en cuanto a transparencia.

Más allá de esa crítica en particular, ningún proceso ha sido igual al anterior, pues el avance de los años fueron modificando cómo se entendía la participación política de la ciudadanía. Y si mientras en 1949 se reconocía en pleno el sufragio femenino, en 1958 se creaba la cédula electoral única; en 1969 se reconocía el derecho a votar de los ciegos, y en 1971 el de los analfabetos.

En el caso que no existan cambios de último minuto, ¿Cuál terminará siendo la relevancia del voto del 25 de octubre?, ¿Cómo pasará a la historia? Se trata de una pregunta abierta, primero tiene que efectivamente realizarse el sufragio. Sin embargo, Pérez adelanta que al menos será recordado por ya poner en el debate la discusión de derechos como el reconocimiento de los pueblos originarios o los derechos sexuales, además del gran universo potencial que podría participar en la votación. “Dadas las herramientas que tenemos hoy, el hecho de desarrollar un plebiscito para un proceso constituyente, ofrece precisamente otorgar legitimidad a una nueva Constitución, discutida por todos y todas”.

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