Del Poder Judicial al Sistema Nacional de Justicia: el primer bosquejo del diseño que tendrá la judicatura en la nueva Constitución

Esta semana la comisión de Sistemas de Justicia de la Convención aprobó en general 19 iniciativas que contienen las normas que dan pistas sobre cómo será el esqueleto del sistema judicial en la futura Carta Magna. Aún falta el ingreso de indicaciones, el cierre del plazo para ingresar propuestas, la discusión en particular, otra votación y luego el debate en el pleno. La Tercera analizó las ideas que pasaron este primer filtro y las sistematizó para tener una panorámica preliminar que ilustre cómo se viene la discusión en este tema que tiene a los jueces en estado de alerta.




1. Inminente cambio de nombre

Pese a todo lo que aún falta por discutir y votar, entre los constituyentes de la comisión de Sistemas de Justicia existe una idea que de a poco ha ido tomando fuerza. Todo indica que lo que hoy se conoce formalmente como Poder Judicial cambiará de denominación. Los convencionales se estarían inclinando por bautizarlo como Sistema Nacional de Justicia.

2. La creación de un consejo que divida las funciones jurisdiccionales de las administrativas

Hay una propuesta que tiene consenso transversal. Desde la derecha hacia la izquierda y también desde los jueces hasta los convencionales: es necesario quitarle la función administrativa a la Corte Suprema.

En la actualidad, el Poder Judicial es vertical y jerárquico. El máximo tribunal ejerce la autoridad respecto de todos las otras instancias inferiores. Así ha sido siempre, pero ese diseño se ha criticado debido a que debilita la independencia interna de la judicatura.

Este ha sido un acuerdo histórico de la Corte Suprema así como también de la Asociación Nacional de Magistrados y Magistradas. La idea entonces es que los jueces, en el futuro, solo se dediquen a fallar y que la labor disciplinaria, de supervigilancia, evaluación, nombramientos y otros asuntos administrativos se eliminen o se traspasen a un nuevo órgano, Éste, por ahora, va cambiando de nombre según la iniciativa. En total son cinco denominaciones distintas, pero que hacen referencia a lo mismo. La instancia, hasta ahora, podría llamarse Consejo de la Justicia, Consejo Nacional de la Jurisdicción, Consejo de la Judicatura, Consejo Nacional de Justicia o Consejo Supremo de Justicia.

¿Cuál el punto de tope? Su composición. Todos los actores del sistema reconocen que la integración de este nuevo espacio es clave para evitar que la instancia se politice. De hecho, en los países en que eso ha pasado, el consejo puede incluso bloquear los nombramientos de jueces a un gobierno por un largo periodo de tiempo. ¿Mayoría de jueces? Esa será la pelea. Por ahora el asunto va así.

Consejo Nacional de la JurisdicciónConsejo de la Judicatura versión AConsejo de la Judicatura versión B
<b>Cantidad de integrantes</b>151911
<b>Años de duración del cargo</b>645
<b>¿Reelección?</b>NoNoNo
<b>Composición</b>-8 jueces electos entre sus pares<br/> -7 integrantes electos por la Cámara-7 jueces electos entre sus pares<br/> -5 miembros nominados y designados por el Presidente “a partir de una propuesta plurinominal del Consejo de Rectores de las Universidades chilenas, de entre académicos de universidades del Estado o reconocidas por este, con acuerdo del Senado”<br/> -1 miembro de los funcionarios de los tribunales y del consejo<br/> -1 miembro de los profesionales de los tribunales y del consejo<br/> -2 representantes académicos de la “más alta jerarquía de las facultades de Derecho de universidades del Estado o reconocidas por este<br/> -2 representantes de la sociedad civil-5 jueces elegidos por sus pares: 1 pertenecerá a las Cortes de Apelaciones, y 4 a los tribunales de base<br/> -2 miembros serán designados por el Presidente con acuerdo del Senado<br/> -1 miembro será elegido por el Consejo de Alta Dirección Pública<br/> -1 miembro será elegido por votación del estamento de profesionales o funcionarios de los tribunales<br/> -1 miembro será elegido como representante de las Facultades de Derecho de universidades acreditadas
<b>¿Lidera el presidente de la Suprema?</b>No especifica
<b>Consejo Nacional de Justicia (CNJ)</b>Consejo Supremo de JusticiaConsejo de la Justicia
<b>Cantidad de integrantes</b>212119
<b>Años de duración del cargo</b>365
<b>¿Reelección?</b>Sin reelección inemediataNoNo especifica
<b>Composición</b>-6 integrantes que representen al estamento de ministros, fiscales, jueces y secretarios (actual escalafón primario) <br/> -6 integrantes que representen a los profesionales de la gestión del Poder Judicial, administradores, jefes de unidad y consejeros técnicos, en base a criterios de excelencia (actual escalafón secundario, segunda y tercera serie) <br/> -4 integrantes elegidos por el estamento de empleados (actual escalafón de empleados) <br/> -5 integrantes externos al Poder Judicial, elegidos por el CNJ-1 integrante designado por la Presidencia de la República <br/> -2 integrantes elegidos por el pleno del Congreso Nacional, mediante decisión adoptada por la mayoría de sus miembros en ejercicio <br/> -6 integrantes elegidos por los jueces titulares del Sistema Nacional de Justicia <br/> -2 integrantes elegidos por los fiscales del Ministerio Público<br/> -2 integrantes elegidos por los Defensores Penales públicos <br/> -2 integrantes elegidos por los funcionarios del Sistema Nacional de Justicia <br/> -4 integrantes elegidos por organizaciones de la sociedad civil que tengan interés en el debido funcionamiento de los sistemas de justicia <br/> -2 integrantes elegidos por los pueblos originarios preexistentes al Estado-7 jueces electos por votación: 2 de la Corte Suprema, 2 de la la Corte de Apelaciones y 3 de tribunales de instancia<br/> -3 funcionarios de los tribunales y del consejo electos por votación <br/> -3 profesionales de los tribunales y el consejo electos por votación <br/> -2 elegidos por el Presidente a partir de ternas confeccionadas por el Congreso <br/> -2 elegidos por el Congreso a partir de ternas confeccionadas por el Presidente <br/> -2 representantes externos, electos por las Facultades de Derecho de las Universidades pertenecientes al Consejo de Rectores
<b>¿Lidera el presidente de la Suprema?</b>No específicaNo especificaNo especifica

El académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, Nicolás Frías, tiene una visión pesimista de esta idea. “La evidencia indica que, en el caso de la experiencia latinoamericana y la europea, los consejos no han sido un aporte a la independencia judicial. De hecho, en la mayoría de los países en que son instalados los consejos, los jueces, abogados y funcionarios judiciales luego consideran que éstos han tenido incidencia negativa en la independencia judicial”, dice el abogado.

Por eso Frías cree que “estos órganos contribuyen a que se vea afectada la garantía básica de toda persona de acceder a un tribunal independiente e imparcial, que decida en correspondencia al mérito del proceso y con apego a la ley”. En caso de que la idea siga avanzando, el académico cree que debería estar integrado por mayoría de jueces y que “no tenga competencia para la designación de los ministros de la Corte Suprema ni tampoco respecto de autoridades o integrantes de otros órganos -como los fiscales, los defensores penales públicos-, dado que se presta para espacios de opacidad”.

3. La Suprema mantendría su composición de 21 ministros

Entre las 19 iniciativas de la comisión que están aprobadas en general, hay varias de ellas que regulan la composición que tendrá la Corte Suprema. Todos esos textos coinciden en algo: el máximo tribunal seguirá integrado por 21 ministros.

También todo indica que se mantendrá la existencia de los cinco supremos que son externos al Poder Judicial. La mayoría de las iniciativas proponen que su composición sea paritaria. Hoy el pleno está integrado por ocho mujeres y 13 hombres.

Sobre los requisitos, hay variedad. Algunos proponen que para ser supremo se debe tener al menos cinco años de función jurisdiccional como ministro de corte de apelaciones. Otros creen que cualquier magistrado puede postular.

Su mecanismo de elección también varía. Algunos están a favor de que sean designados por un nuevo órgano llamado Consejo Nacional de la Jurisdicción, a otros les gusta que sea este mismo consejo —ahora llamado Consejo de la Judicatura o Consejo de la Justicia— el que elabore una quina, el Presidente nomine a uno de esos cinco nombres y el Senado o la eventual Cámara Territorial lo apruebe.

También se pondrá fin a los abogados integrantes. La idea es que la ley fije cómo se resolverá el asunto de las suplencias y las integraciones. El máximo tribunal seguirá funcionando con sus cuatro salas especializadas, de cinco ministros cada uno y con el pleno.

4. Límite a la duración de los supremos

Hay consenso entre los convencionales de derecha e izquierda en limitar la duración de los Supremos. El periodo varía. Mientras algunos proponen que estén en el cargo 10 años, otros quieren que ese plazo sea de 15 años.

Hay una sola iniciativa, la 319, que quiere además limitar la duración de los ministros de cortes de apelaciones y de los jueces de tribunales de primera instancia. Ambos estarían ocho años en sus cargos, pueden ir a la reelección pero no es su misma jurisdicción. En la Convención comentan que esta idea no concita mayor apoyo y que lo más probable es que no prospere.

5. Nueva jurisdicción indígena y la incorporación del principio de pluralismo jurídico

Una de las ideas que más debate generará es la intención de algunos convencionales de crear una jurisdicción indígena, es decir, que los pueblos originarios tengan tribunales especiales.

“Los pueblos y naciones indígenas preexistentes al Estado tienen derecho a recuperar, promover, administrar, ejercer, crear y desarrollar sus sistemas jurídicos, que comprenden los sistemas normativos, instituciones y jurisdicciones propias, que gozan de la misma jerarquía que el sistema común del Estado de conformidad al derecho internacional de los derechos humanos de los pueblos indígenas”, se lee en una de las iniciativas aprobadas en general por la comisión.

Esto se traduciría en un tribunal plurinacional que existirá en cada región donde “existan territorios indígenas”. Este tribunal será “colegiado y paritario, asistido por una consejería técnica con pertinencia cultural, que conocerá de los conflictos de competencia entre las jurisdicciones indígenas y la jurisdicción común, del recurso señalado en el artículo precedente, y de toda otra materia relativa a la jurisdicción indígena sobre las que tendrá competencia exclusiva”.

Su composición será así: “5 miembros en cuyo nombramiento se privilegiará el conocimiento sobre la cultura y derecho propio de cada pueblo”. Ellos serán un ministro de corte de apelaciones sorteado que tenga acreditada especialización en estándares internacionales de derechos humanos de los pueblos indígenas; una persona experta “indígena del pueblo de los incumbentes, con conocimiento de la cosmovisión de su pueblo, elegidos con participación vinculante del pueblo al que pertenecen”; y “un o una profesional de las ciencias sociales con experiencia en diálogo intercultural, elegido por concurso público”.

Además se incorporará el principio de pluralismo jurídico y “los sistemas de justicia indígena se regirán por el derecho consuetudinario de los respectivos pueblos, conforme a lo establecido por esta Constitución, reconociendo como límite el respeto irrestricto de los derechos humanos consagrados en instrumentos internacionales”.

El académico de la Universidad de Santiago Fernando Pairicán considera que esta es una norma “favorable ya que sigue los estándares internacionales y los mecanismos de transformación de la justicia para entender el mundo indígena”.

El historiador precisa que esto no implica que “queden fuera de la justicia no indígena, si no que hay algunos temas que los puede resolver la jurisdicción indígena ya que podrían funcionar de forma complementaria”. Pairicán también comenta que estas ideas “no son la panacea” y que “traen conflictos”, pero cree que es el camino que se debe seguir.

Junto con esto agrega que se debe trabajar en formación de los jueces: “Hay poca madurez de las instituciones. No hay capital cultural preparado para la interculturalidad. Por eso tiene que haber una educación a los jueces y a las policías para, por ejemplo, avanzar a métodos de presidio que puedan incorporar mecanismo indígenas”.

6. Nuevos tribunales especiales para la violencia de género

Existe una iniciativa que además de querer instalar la perspectiva de género en la judicatura, pretender crear nuevos tribunales especiales que se dediquen a la violencia de género.

Si esta norma tiene éxito, la idea es que estén integrados por “jueces, juezas, funcionarios y funcionarias de la administración de justicia especializadas en la materia”. El objetivo es que se dediquen “al seguimiento y vigilancia de las medidas cautelares y de protección necesarias para asegurar la eficacia de los procesos y procedimientos administrativos y judiciales”.

7. Creación de tribunales de ejecución de penas

En esa misma línea, hay otra propuesta que quiere crear tribunales de ejecución de penas, los cuales se sumarían al grupo de tribunales penales donde están los juzgados de garantía y los tribunales oral en lo penal.

Su misión, de aprobarse en particular tanto en la comisión como en el pleno, es “velar por los derechos fundamentales de las personas que hayan sido condenadas por sentencia firme y ejecutoriada, para que el cumplimiento de la sanción penal se ajuste a los fines de resocialización”. Una idea es que este tribunal exista en las comunas que tengan centros penitenciarios.

8. Otro tribunal más: el contencioso administrativo

La comisión también aprobó, en general, una serie de iniciativas que quieren crear tribunales contenciosos administrativos.

El abogado administrativista, Luis Cordero, sin embargo ve con escepticismo esta idea: “La creación de los tribunales contenciosos administrativos es una vieja aspiración que se remonta a la Constitución de 1925. La ley que los debía implementar nunca se dictó. La Constitución de 1980 en su texto original buscó el mismo propósito, tampoco se dictó la ley y la referencia despareció en la reforma de 1989. En 1990 la administración Aylwin envió el proyecto que los creaba al Congreso, pero este nunca se tramitó. En adelante se han creado tribunales especiales y el recurso de protección ha actuado como contencioso administrativo. Siempre han sido necesarios, pero la simple referencia constitucional no es suficiente. El problema del contencioso administrativo es un problema de implementación legal. Creer que es un problema constitucional es seguir golpeándose con la misma roca desde 1925″.

9. Nueva justicia vecinal o comunitaria

Varios convencionales coinciden, con matices, en crear un nuevo tipo de justicia comunal o vecinal con tribunales especiales. El objetivo de esta instancia sería “resolver conflictos vecinales, comunitarios, civiles de baja cuantía y otros que el legislador le otorgue, procurando resolver los conflictos bajo el enfoque de la justicia restaurativa”.

10. Fin a la justicia militar

Es altamente probable que la comisión apruebe, en particular, la idea de terminar con la justicia militar. Una de las propuestas plantea lo siguiente: “Habrá una jurisdicción militar aplicable sólo en tiempos de guerra y a los funcionarios y miembros de las Fuerzas Armadas en misiones oficiales en el extranjero y únicamente en relación con los delitos propiamente militares”.

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