Santiago no es Chile: La descentralización en la discusión constitucional

Pareciera existir consenso de que Chile debiera ser más descentralizado. Una meta difícil si se considera la opinión de instituciones como la OCDE que han situado al país como uno de los más centralizados junto con Grecia e Irlanda. Con el plebiscito a sólo semanas, ¿la descentralización será uno de los puntos relevantes si gana el Apruebo?¿Podría incluso reflotar la idea de un Estado federal?




En 1890, el exPresidente José Manuel Balmaceda tenía en manos una reforma constitucional de proporciones: uno de sus puntos proponía la separación de cuatro poderes del Estado. A los más conocidos, los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, la reforma de Balmaceda incluía el poder municipal. La iniciativa implicaba la división del país en ocho provincias con autonomía parcial. Significaba una descentralización del país. Sin embargo, el proyecto quedó olvidado luego que se desencadenara la guerra civil.

Desde al menos esa época a la fecha pareciera existir un consenso político en impulsar una mayor descentralización. Este fin de semana trascendió un documento del Presidente Sebastián Piñera que le envió a sus ministros con 10 conceptos claves para una Constitución democrática. Uno de ellos era la descentralización del Estado. El texto indicaba que había que promover el fortalecimiento de la regionalización, por lo cual era importante consagrar constitucionalmente la distribución de potestades y toma de decisiones.

Y no es que el concepto de descentralización no exista en la actual Carta Magna. En la Constitución aparece en el artículo tercero, en las llamadas bases de la institucionalidad. Se lee que “la administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley”, y que, “los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”.

Pese a eso, pareciera que no se traduce a hechos. “Chile no tiene una tradición sobre la descentralización -como sí la tiene respecto a la centralización- salvo, en lo que respecta a una tímida descentralización de tipo administrativa” , afirmó el constitucionalista Jerson Valencia, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Antofagasta.

A ojos del mundo Chile es una nación centralizada. Por ejemplo, dos documentos de la OCDE con ocho años de diferencia muestran casi un mismo diagnóstico. El documento de la OCDE Estudios Territoriales (de 2009), indica que “Chile tiene una larga tradición de centralismo, y por mucho tiempo su sistema administrativo ha estado asociado a la eficiencia económica y la estabilidad política. Hoy, sin embargo, se está debatiendo el rol de la descentralización, con un énfasis en el mejoramiento del desempeño y la competitividad regional”. Mientras que en 2017, en el informe, “Making Decentralisation Work in Chile. Towards Stronger Municipalities”, la OCDE afirma que Chile es una de las naciones más centralizadas de ese grupo de países junto con Irlanda y Grecia.

Valencia dice: “Cuando hablamos de descentralización resulta esencial especificar a qué tipo de descentralización estamos haciendo referencia, porque, de lo contrario, se generan construcciones que no se dirigen a resolver los problemas políticos y económicos de fondo que aquejan a nuestro sistema democrático, como a la desigualdad territorial que tenemos”.

No es que Chile no haya hecho avances. Por ejemplo, en 1990 se crearon los gobiernos regionales; en 2009, a través de la ley 20.390 éstos se fortalecieron; en 2017, mediante una reforma constitucional, se estableció la elección del órgano ejecutivo del Gobierno Regional, elecciones para gobernadores que se harán en abril.

Sin embargo, como explica Felipe Paredes, profesor de Derecho de la Universidad Austral, “en la actualidad los gobiernos regionales carecen de atribuciones gubernativas. Esto es bien paradójico, porque Chile es el único país donde existen gobiernos regionales que no gobiernan, sino que simplemente administran”. Algo que Paredes, experto en Derecho Constitucional y Derecho Público, comparten los municipios. “En este contexto, agrega, me parece una buena idea dotar de competencias políticas a las municipalidades y también a las regiones, con el objeto de que estas elaboren sus propias agendas de desarrollo”, agregó.

Con todos estos factores, ¿serviría una eventual nueva Constitución? La académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Concepción, Amaya Álvez opina que sí. “La Constitución Política del Estado distribuye poder en distintas esferas. Claramente una es la territorial, por ello la nueva Constitución en ejercicio del poder constituyente podría perfectamente optar por una forma distinta de la unitario, por ejemplo una fórmula de Estado Regional o incluso Federal. Chile ya tuvo un intento de estructura federal en 1826 y 1827”.

El valor del proceso constituyente es compartido por otros académicos como Jaime Bassa, profesor de Derecho Constitucional y Teoría Política de la Universidad de Valparaíso, quien señala que “uno de los principales desafíos del proceso constituyente será la desconcentración del poder político en una serie de dimensiones de la vida social e institucional, especialmente en clave territorial. El carácter unitario del Estado y su centralismo estructural generan condiciones demasiado disparejas para el desarrollo económico, social y cultural de quienes habitamos el país, lo que se traduce en desigualdades e inequidades que deben ser reconocidas y superadas en el mediano plazo”.

Por esta razón, Bassa dice cree que “la discusión constituyente debería avanzar en esa dirección, desconcentrando el país desde una perspectiva administrativa y política, pero también también económica, mejorando las condiciones institucionales para el ejercicio de nuestros derechos y reconociendo la diversidad que le da forma al país”.

¿Chile, Estado federal?

La Constitución de 1833 duró casi 100 años, pero antes de ella Chile vivió una serie de experimentos sobre el tipo de gobierno que debía tener. Es por esto que en 1826 se promulgaron una serie de leyes para instalar un Estado Federal. Con estas leyes, el país quedaba conformado por ocho provincias (Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepción, Valdivia y Chiloé).

La intención parecía bien encaminada, excepto por un detalle, pues como resume el sitio Memoria Chilena: “...la aplicación del federalismo tuvo graves problemas de funcionamiento, porque las provincias no tenían práctica en esta nueva forma de gobierno y los problemas financieros del Estado no permitían una base económica estable para el proyecto, generándose una crisis política que llevó a la renuncia del presidente Manuel Blanco Encalada y a la disolución de Congreso federalista”.

Para Valencia los actuales problemas de centralismo que tiene el país “no se solucionan con una simple reforma constitucional (...) esta situación, inevitablemente, deberá conducirnos a replantear la forma de Estado que tenemos y pensar, por qué no, en abandonar la existencia de un Estado Unitario para evolucionar hacia un Estado Federal o, por lo menos, a la figura de los Estados Regionales o Autonómicos”.

Los expertos coinciden en que las desigualdades entre regiones afectan la toma de decisiones. Álvez expone: “A quiénes viven en la capital no les debe parecer habitual, pero a quiénes lo hacemos en regiones en común que ante una decisión se nos responda: ‘Debemos consultarlo con Santiago’. Ello implica, al parecer, que no existen las capacidades o competencias fuera de la capital. Esto es erróneo, es importante bajar la toma de decisiones a los lugares en los cuáles están las personas, sus realidades y problemáticas”.

¿Por qué es relevante hablar de la descentralización?,¿Qué ámbitos podría influir? Álvez apunta al factor medioambiental. “Muchas veces la industria contaminante está ubicada en una región, pero su domicilio comercial está en la capital. Ello hace que la actividad industrial, energética, minera u otra que afecta a la población y medioambiente de un lugar de Chile, tome decisiones públicas y privadas sin conocer en profundidad la realidad del lugar. Esto debe cambiar, la participación ciudadana es vital para legitimar los proyectos, además de ser necesario equiparar las cargas ambientales para dejar de afectar a la población más vulnerable”.

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