El empleo público ha estado en el centro del debate. Los candidatos presidenciales, en especial de la derecha y centroderecha, han afirmado que durante los últimos años ha habido “una explosión” en la contratación y le endosan la responsabilidad al gobierno actual de aumentar el número de puestos de trabajo en el sector público. Además, lo sitúan como uno de los objetivos para reducir el gasto fiscal. Uno de los más críticos ha sido el abanderado del Partido Republicano, José Antonio Kast, quien anticipó que hará una auditoría al Estado, “ministerio por ministerio”, una vez que lleguen al gobierno y con ello, “eliminar a los apitutados”.

Los números oficiales de la Dirección de Presupuestos (Dipres) muestran que entre 2022 y 2024, es decir, durante este gobierno, el sector público ha creado 92.956 nuevos puestos de trabajo, llegando a 939.047.

Pero ese total no corresponde solo a cargos que dependan del gobierno central, sino que se descompone en distintas categorías. La primera es la administración central, donde, entre 2022 y 2024, el personal aumentó en 31.227, llegando a 459.775 al cierre del 2024. En tanto, las universidades y los centros de formación técnica estatales aumentaron en 5.891, totalizando, 57.017. Las empresas públicas sumaron 1.781, con un total de 48.131; los organismos autónomos subieron en solo 230, para alcanzar los 25.456; y los trabajadores municipales pasaron de 294.097 a 347.853, registrando así un incremento de 53.756 en los últimos tres años.

Es precisamente en esta última categoría donde hubo el mayor aumento de funcionarios. El empleo municipal tiene su propia normativa para fijar contrataciones y no responden al gobierno de turno.

La opacidad del empleo municipal

Llegar a tener estos registros y conocer la evolución del empleo municipal no ha sido fácil, puesto que los registros oficiales que registra la Dirección de Presupuestos son recientes.

Para llegar a tener este registro consolidado de la Dipres, en 2020, la ley de reajuste del sector público fijó como norma que los órganos y servicios públicos incluidos en la Ley de Presupuestos, las municipalidades, las universidades estatales, las empresas públicas creadas por ley y las empresas del Estado y sociedades en que este tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio, deben enviar mensualmente a la Dirección de Presupuestos la nómina de sus trabajadores y del personal a honorarios.

En 2021 se emitió el instructivo, pero recién en 2024 se publicaron las cifras de 2021, 2022 y 2023. A fines de junio del año pasado y en un primer intento por aclarar la “caja negra” de las cifras de empleo municipal, la Dipres publicó la primera radiografía “oficial” de los trabajadores municipales. En 2021 el número fue 294.097; en 2022 subió a 310.097; en 2023 se reportaron 341.502, y en 2024, saltaron a 347.853.

En el desglose de las cifras del 2024 se ve que Santiago fue la comuna que tuvo la mayor cantidad de funcionarios municipales, con 7.855, seguido por Talca, con 7.827 y, en tercer lugar, Puerto Montt, con 7.082. Más atrás se ubica Temuco, con 6.924, y Chillán, con 6.593.

Al analizar la cantidad de funcionarios por cada 100 habitantes, las cifras muestran que hay 7,65 funcionarios por cada 100 vecinos de Quinta Normal, siendo la primera en esa medición. Un poco más atrás, con 5,36 funcionarios por cada 100 habitantes, se ubica Antofagasta, y en tercer lugar aparece Melipilla, con 3,67 trabajadores por cada 100 habitantes.

Pero esta información tiene problemas. Y uno de los principales es que es autorreportada por los propios municipios y la Dirección de Presupuestos tiene pocas atribuciones para confirmar los datos. En teoría, los municipios deben informar el total de sus funcionarios, de planta, a contrata y a honorarios, incluyendo salud y educación. Por ello, las mayores críticas apuntan a la falta de transparencia de esa información por parte de los municipios.

Un reciente informe publicado por el Consejo para la Transparencia fiscalizó la información disponible del personal del Estado. Según se desprende de ese reporte, según el tipo de plataforma, 299 municipios (87%) presentaron información mediante el Portal de Transparencia del Estado, 36 municipios (10%) publicaban en portales web propios y 10 (3%) presentaban información de manera mixta. Lo anterior muestra un alza respecto de la cantidad de municipios adscritos al Portal de Transparencia en 2023, la cual alcanzó 281 municipios (81%).

En 28 municipios (8%) se constataron infracciones por no disponibilidad o desactualización de la información correspondiente a septiembre de 2024, por lo se obtuvo información completa de 317 organismos.

La presidenta del Consejo para la Transparencia, Natalia González, plantea que si bien la gran mayoría de los municipios está cumpliendo con la información, una buena parte de las comunas entrega información que no es “fácil de utilizar por la ciudadanía en general”, puesto que se entregan en formatos poco utilizables. Por lo mismo, destaca la necesidad de crear “un registro único de funcionarios contratados por el Estado, ya que hoy día hay una multiplicidad de registros que no permiten llevar de buena manera la contabilización de los funcionarios públicos”.

Uno de los aspectos que genera preocupación es la baja fiscalización sobre el funcionamiento de los municipios.

Actualmente, existen diferentes modalidades de contratación: de planta, contrata, sujeto al Código del Trabajo y honorarios. La ley que regula el empleo municipal en Chile está principalmente regida por el Estatuto Administrativo, que es la Ley 18.883, y que se enfoca en derechos, deberes y responsabilidades administrativas de los funcionarios. En términos generales tiene mucha similitud con el estatuto administrativo que rige al gobierno central, pero también tiene aspectos que lo diferencian, como la ambigüedad sobre quién fiscaliza.

De hecho, no está del todo claro qué entidad es la encargada de fiscalizar al alcalde y sus acciones. Según la ley de municipalidades, el primero fiscalizador es el concejo municipal y luego viene la Contraloría. De acuerdo a la ley, deben “fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las que deberán ser respondidas por escrito dentro del plazo máximo de quince días”.

Asimismo, la normativa dice que la fiscalización que “le corresponde ejercer al concejo comprenderá también la facultad de evaluar la gestión del alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el concejo, en el ejercicio de sus facultades propias”.

El director ejecutivo de Horizontal, Juan José Obach, acota que el empleo municipal se rige por la Ley N°18.883 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, publicada el año 1989, por lo que “es una ley antigua y anacrónica que no promueve la carrera funcionaria y mantiene la discrecionalidad en las contrataciones”.

Cómo se controla el empleo municipal

Uno de los temas que preocupa a los expertos es que si bien existen normas para regular la contratación de personal y el gasto que se desembolsa, no hay certeza de que se cumpla.

El director de Políticas Públicas de la Universidad Católica, Ignacio Irarrázaval, explica que la Ley 18.883 establece que el gasto anual en personal no puede exceder el 42% de los ingresos propios del municipio del año anterior. Estos recursos provienen de varias fuentes de ingresos, pero la principal es el Fondo Común Municipal, que reparte esos recursos.

“Este umbral incluye a toda la dotación de planta, contrata y honorarios. De acuerdo a información del Sistema Nacional de Información Municipal (Sinim), casi la mitad de los municipios excede ese umbral. Sin embargo, no hay un mayor control ni menos sanciones”, sostiene Irarrázaval.

Obach complementa ese análisis y afirma que en la práctica ese límite del 42% no se está cumpliendo. “Aquí no se consideran los honorarios de programas comunitarios, que al 2023 representaban el 51,3% del empleo municipal y que en la última década han crecido un 80%”.

El académico de derecho la Universidad de Chile y experto en administración pública, Rodrigo Sandoval, pone el acento en las Corporaciones Municipales, donde el alcalde tiene un acotado margen de intervención. “El uso expansivo de contratas y honorarios en programas comunitarios y en corporaciones que, de forma inorgánica y desregulada, brindan la flexibilidad que el estatuto municipal no tiene, ha permitido eludir de facto cualquier límite real, ampliando su capacidad y discrecionalidad de contratación, con el solo límite de la disponibilidad financiera”, sostiene.

Irarrázaval se suma a esos argumentos y califica como “problema” la alta proporción de personal a honorarios, que es del orden del 25%. “Estas personas, estando físicamente en las dependencias municipales, no tienen responsabilidad administrativa, y muchas veces responden a una dualidad jerárquica, es decir dependen de ciertas divisiones propias del municipio, pero también deben responder al servicio o ministerio que los financia”.

Los cambios

Los expertos consultados coinciden en que se debe reformular el empleo municipal para avanzar en una mayor profesionalización de quienes se desempeñan en esos cargos. Para ello, se debe cambiar la ley vigente actual del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. Pero al mismo tiempo critican que no exista alguna propuesta concreta de parte de los candidatos para mejorar esta situación.

También argumentan en la necesidad de una mayor transparencia y rendición de cuentas a la Contraloría. Esto, porque a la fecha no hay un solo registro que entregue la información clara de cuántos trabajadores realmente hay en los municipios. Y llaman a reformular la figura de las Corporaciones Municipales.

Para Obach es fundamental “aumentar la transparencia y rendición de cuentas sobre contrataciones de funcionarios municipales y las labores que realizan, que es donde más ha crecido el empleo público en los últimos años”. Visión similar es la que entrega Florencia Croxatto, economista de Pivotes: “Necesitamos que se reforme el estatuto administrativo municipal y que este exija procesos de selección competitivos y transparentes, que permita movilidad horizontal, que profesionalice el sistema de evaluaciones de desempeño y que exija un registro oficial de personal municipal”.

Los expertos coinciden, además, en que el caso más complejo de fiscalizar es lo que sucede en los municipios con las Corporaciones Municipales, que son contratados por el Código del Trabajo, ya que ahí prácticamente ni el alcalde, ni los concejales ni la Contraloría tienen facultades expresas para fiscalizar.

En ese sentido, Ingrid Jones, economista de LyD, dice que hay que distinguir entre funcionarios municipalidades de carrera y quienes tienen funciones de asesoría del alcalde y, en esta misma línea, profesionalizar y permitir que los trabajadores de carrera puedan desarrollarse. “Hay que repensar la contratación de honorarios, pues, en la práctica y de la mano de la jurisprudencia, el número de personas contratadas bajo esta modalidad ha aumentado a tasas importantes los últimos años, lo que termina generando una mayor presión de gasto en personal, que no responde necesariamente a los límites que el mismo estatuto ha establecido”.

Rodrigo Sandoval propone “redefinir la relación entre Estado, municipio y ciudadanía, y eso pasa por dotar al empleo municipal de un sentido de misión pública, profesional y ética, que la regulación actual no considera”.