Mientras la segunda administración de Sebastián Piñera intentó avanzar con un proyecto de ley que finalmente nunca se tramitó en el Congreso, el gobierno de Gabriel Boric no alcanzó a cuajar en una iniciativa legal su intención de pulir las reglas que hoy rigen para el empleo público en Chile. Marcado por la constante falta de piso político para reformarlo y la permanente resistencia de los gremios del sector público, el llamado Estatuto Administrativo, la regla que norma las relaciones laborales en el aparato estatal, sigue intocable luego de que el régimen militar lo diseñara a fines de la década de los ’80.

Sin embargo, 37 años después, el terreno político podría estar más fértil para romper la tradicional resistencia a un cambio de este tonelaje, coinciden en el mundo técnico y político.

Alentado por el triunfo legislativo de la megarreforma y una mayoría política que podría alinearse en el Congreso, el ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, sumó otra batalla clave para el gobierno esta semana. Anunció la creación de una comisión transversal para revisar las rigideces y vicios del Estatuto Administrativo y adelantó que será liderada por un economista independiente e integrada por técnicos de distintos sectores.

“Ha cambiado el mundo, las circunstancias, se requiere adaptarse a este nuevo entorno. (…) La comisión tendrá que determinar las cosas que hay que cambiar, pero efectivamente hay muchos temas de rigideces. Queremos que el Estado sirva mejor a la ciudadanía”, dijo esta semana el titular de Hacienda, lo que levantó los inmediatos reparos de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (Anef).

Pero el antiguo ánimo reformista al empleo público tuvo un punto de inflexión el año pasado. El escándalo por el uso fraudulento de licencias médicas en el sector público, conocido a mediados del año pasado, puso en el centro del debate le necesidad de cambios. La Contraloría, entonces, reveló que entre 2023 y 2024 más de 25 mil funcionarios públicos que hacían uso de un periodo de reposo indicado en una licencia médica, lo incumplieron viajando fuera del país, lo que gatilló renuncias de empleados públicos y la activación de miles de sumarios.

Para el seno del oficialismo está será una batalla con tintes parecidos al trámite de la megarreforma, donde el apoyo del PDG (Partido de la Gente) será clave para aprobar el articulado y donde el rechazo de la izquierda se da por descontado, dada la debilidad política que arrastran y la exigencia de sus bases de tener oposición más dura con el gobierno.

“El gobierno tiene los votos hoy para aprobar esta reforma y ellos ya saben que el Partido Socialista nunca va a votar a favor del cambio… Es pura pérdida para el PS pelearse con los funcionarios públicos. Sin embargo, si el trámite se demora y se acerca a las próximas elecciones, esa aprobación que hoy parece posible, podría peligrar”, dice un economista cercano al oficialismo y conocedor de la estrategia de Hacienda.

La misma fuente va más allá y se atreve a pronosticar la ruta de la reforma. “Esta va a ser una reforma más sofisticada que la que presentó Piñera al final de su mandato, lo que no significa que vaya a mover más piezas. Hoy hay mucha más evidencia de las cosas que no están funcionando bien en el empleo público a propósito de lo que pasó con el tema de las licencias, por eso la reforma presenta complejidades más profundas que antes”, reflexiona.

El presidente de la Comisión de Trabajo del Senado, Luciano Cruz-Coke (Evopoli), cree que es urgente modificar el Estatuto Administrativo y dice que hoy hay respaldo ciudadano para avanzar. “Esta modificación, junto a la reforma al sistema político, son los ejes principales del funcionamiento de una sociedad como la nuestra y están pendientes. El Estatuto viene desde la época de Pinochet y es curioso que la izquierda lo tome como una defensa corporativa”, afirma el senador.

En la misma línea, el senador PPD, Pedro Araya, reconoce que el Estatuto Administrativo requiere una profunda revisión que proteja los derechos de los trabajadores y que, al mismo tiempo, flexibilice el empleo en el Estado. “Hoy el gobierno tiene viabilidad política para poder avanzar en una reforma al Estatuto Administrativo, porque tiene la mayoría en ambas cámaras del Congreso. Entonces, si el Gobierno toma la decisión de avanzar en esta materia, perfectamente puede modificar el Estatuto Administrativo”, admite el parlamentario.

La clave postura que asuma el PDG en esta reforma también parece inclinar la balanza hacia un cambio. El jefe de los diputados del PDG, Juan Marcelo Valenzuela, cree necesario modificar las reglas que hoy rigen el empleo público y apunta especialmente a las anomalías que se generan, por ejemplo, en las municipalidades.

“Necesitamos hacer varias reformas y una de ellas tiene que ver con el Estado y dentro de esa reforma por supuesto debe incluir modificaciones al Estatuto Administrativo. No tiene mucho sentido si todo el mundo se saca una nota 7 (de evaluación), eso debe responder a la realidad (…) Hay personas que no están cumpliendo con ciertos parámetros y esas personas deberíamos poder darnos la oportunidad de que dejen de ser parte del Estado, porque lo pagamos todos los chilenos”, lanza el diputado Valenzuela.

Más cauta es la presidenta del Partido Socialista (PS), Paulina Vodanovic, quien recuerda que en durante el trámite de la megarreforma, el PS presentó al gobierno una propuesta que incluyó la modernización del Estado. “Nos interesa apoyar aquello: entendemos -al igual que la ANEF- que debe hacerse, pero sin perder el foco, el que está en los derechos de las y los trabajadores”, añade.

Sin embargo, pone condiciones. “Una revisión al Estatuto Administrativo debiera estar en un contexto más amplio, que es la modernización estatal. No apoyaremos ninguna regresión en materia de derechos de los funcionarios públicos. Y no vamos a especular; esperaremos conocer la propuesta del gobierno. Ojalá exista una discusión previa, trabajo prelegislativo que permita conocerla con antelación a su presentación”, concluye la timonel del PS.

Las reglas en la mira

Creado en 1989, el Estatuto Administrativo es una norma que rige las relaciones entre el Estado y los funcionarios de la mayor parte del gobierno central, el que incluye a ministerios, servicios públicos, intendencias y gobernaciones. En general, esta norma no se aplica íntegramente a entes como la Contraloría, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las municipalidades, por ejemplo, las que se rigen por otras reglas similares. También existen reparticiones, como Corfo, que tienen funcionarios regidos por el Código del Trabajo, al igual que la mayoría de las empresas públicas como Codelco, Enap y TVN.

El régimen de empleo estatal permite varias categorías de vínculo laboral. El funcionario público se puede desempeñar bajo la calidad jurídica de “planta”, caracterizados por ser cargos permanentes; “contrata”, cuya función es transitoria y se renueva el 31 de diciembre de cada año; y también “honorarios”, el eslabón más débil de la cadena.

“También hay gente con Código del Trabajo y otra con Alta Dirección Pública, sin contar con una figura extrañísima, dada la creatividad infinita de burlar la ley: la del honorario permanente que se asimila a las plantas. Tenemos una crisis de confianza institucional”, resume el senador Luciano Cruz-Coke, quien recuerda que el espíritu de la ley que apuntaba a que el 80% de los funcionarios públicos fueran de planta y el restante 20% fueran más transitorios, está quebrado. “Hoy es exactamente al revés”, reclama.

A diferencia del sector privado, donde opera el Código del Trabajo, los funcionarios públicos no tienen derecho a indemnización frente a la destitución de su cargo, pero gozan de una mayor estabilidad laboral (inamovilidad). Sus salarios, además, son 15% o más altos que el de sus pares del sector privado, según diversos estudios, pese a que sus niveles de productividad han sido blanco de críticas durante las últimas décadas.

Los expertos coinciden que los despidos en el sector público son procesos engorrosos, lentos y llenos de anomalías, donde se mezclan sumarios que pueden durar años y donde influyen factores como la voluntad política del jefe de servicio respectivo y la posibilidad de que un eventual despido sea judicializado o llevado a la Contraloría. “Los jefes de servicio no tienen ningún incentivo a pelearse con los funcionarios y menos a la posibilidad de que su decisión de despedir sea anulada”, afirma un conocedor del sistema público.

A eso se suma al “engañoso” sistema de evaluaciones de desempeño de los funcionarios, el que establece cuatro listas -Distinción (1), Buena (2), Condicional (3) y Eliminación (4)- y cuyo responsable es el jefe superior de la institución. Según los expertos, el problema radica en que alrededor del 90% de los empleados públicos está en la lista 1, lo que invalida el sistema de evaluación en la práctica.

El menú de propuestas

El director del Centro de Políticas Públicas UC, Ignacio Irarrázaval, añade a este menú el problema generado sobre los cambios de criterio de la Contraloría relativo a la llamada “confianza legítima”, la que permite a un funcionario a contrata ser considerado de planta si se mantiene varios años en el Estado.

El experto cree que una de las reformas debe apuntar a homologar gran parte la relación laboral que tienen los trabajadores del mundo privado con el de los funcionarios a contrata. “Debe haber causales de despidos más claras y amplias, y analizar si es necesario contemplar alguna indemnización por egresos no voluntarios”, explica Irarrázaval.

Sin embargo, el académico repara en que el sector público no se puede transformar en un “botín político” del gobierno turno y abrir un escenario de despidos arbitrarios. Cree interesante explorar un régimen especial para cargos de confianza política que puedan ingresar con el gobierno de turno y que tengan un plazo de caducidad.

“El principio del empleo público es que no sea un botín político, pero de todos modos el gobierno electo democráticamente podría tener staff acotado de personas que aseguren la implementación de sus políticas”, estima Irarrázaval, quien también cree necesario activar la movilidad horizontal y vertical en el sector público. “La movilidad de los funcionarios al interior de los servicios hoy es limitada y poco transparente”, añade.

Este año, Irarrázaval participó -junto a Jorge Rodríguez (CEP), Sebastián Soto (CEP) y Cristóbal Gamboni (CPC)- en un estudio sobre modernización del Estado que propone cambios al empleo público y que genera consensos transversales en el mundo técnico y político. Otro que genera consensos es un estudio de Pivotes de mayo del año pasado, el que plantea, entre otros, un régimen laboral general para los trabajadores públicos y selección basada en el mérito.

Con todo, un economista cercano a Hacienda cree que el gran problema detrás de la reforma que pretende el gobierno será como enfrentar la transición entre las reglas actuales del Estatuto Administrativo y el nuevo régimen. “Una opción es hacerla al flujo entrante de trabajadores que ingresen al aparato estatal, pero eso puede demorar décadas. Si se quiere acelerar la transición eso va a costar mucho dinero y también se tiene que velar por no quitarle derechos a nadie”, reflexiona.

Pero la misma fuente también plantea otra interrogante. “¿Cuál es el incentivo para el funcionario de contrata con confianza legitima a cambiarse a un nuevo sistema que en teoría no le conviene? Ahí hay que poner recursos para generar los incentivos, ya que es difícil convivir con dos sistemas mucho tiempo; se pueden generar tensiones entre categorías de empleados públicos”, alerta.

Para Andrea Bentancor, experta en temas laborales y una de las economistas que asesoró a Jeannette Jara en su última campaña presidencial, una reforma de este tonelaje debe diseñarse y llevarse adelante en un marco de diálogo social, incluyendo a los funcionarios públicos.

“Se podrían analizar mecanismos para separar claramente a las personas que asesoran políticamente a la autoridad de turno de quienes tienen una carrera funcionaria. Además, se podría evaluar cómo favorecer la movilidad horizontal entre servicios; cómo modificar los actuales sistemas de evaluación de desempeño para hacerse cargo de las observaciones que ha hecho la OCDE; y, no menos importante, se podría evaluar cómo fortalecer al Servicio Civil para que tenga no solo un rol orientador en la gestión de personas en el Estado sino también rector”, concluye la también directora del Magister en Gobernanza, Innovación y Gestión Pública de la Universidad de Talca.