El veto presidencial: Orígenes e historia de una atribución constitucional

Este año, en al menos cuatro ocasiones, el Ejecutivo ha hecho uso del veto por proyectos de ley relacionados a la pandemia. A la fecha, esta atribución presidencial ha sido usada 78 veces desde el retorno a la democracia. Para expertos, su uso y límites está directamente relacionado con el sistema presidencialista, por lo cual expertos plantean que en el debate ante una eventual nueva Constitución será necesario analizar esta atribución.




“Sí, es un veto. Se trata de una propuesta que se le hace al Congreso y yo le puedo dar garantía que no va a tener ningún impacto en los beneficios que están acordados para las personas”. Con estas palabras el ministro Segpres, Claudio Alvarado, confirmó el jueves 9 que el Ejecutivo presentaría un veto al proyecto de ley que prohíbe los cortes a los servicios básicos durante la pandemia.

El veto es una atribución del Presidente para sancionar un proyecto de ley, ya sea con el rechazo o modificación de algún aspecto de la norma. En la práctica, el ‘veto presidencial’ somete nuevamente al Congreso a la discusión de una materia de ley, por lo tanto no se refiere a un ‘veto absoluto’.

Existen tres tipos de vetos: el supresivo, que elimina una parte del proyecto, el aditivo, que agrega un artículo o capítulo y el sustitutivo, que reemplaza una frase o artículo. “Los vetos siempre deben ser fundados, razonados. Son un llamado a una segunda mirada o reflexión sobre el proyecto de ley”, explica Ana María García, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Chile.

García, presidenta Asociación Chilena de Derecho Constitucional agrega que “un eventual uso abusivo o inconstitucional de esta institución puede ser contrarrestado mediante el control que puede ejercer el Tribunal Constitucional, órgano llamado a practicar el control preventivo de constitucionalidad de los proyectos de ley durante su tramitación y hasta antes de su promulgación por el Presidente de la República”.

En lo que va de su segundo gobierno, Sebastián Piñera ha ingresado seis, de los cuales cuatro han sido con temas relacionados al contexto de la pandemia. Estos han sido por la prórroga del pago del permiso de circulación, en el indulto conmutativo para despoblar cárceles, por la reposición de montos del Ingreso Familiar de Emergencia, y el mencionado proyecto de corte de servicios. Además esta semana el Ejecutivo ingresó un veto al proyecto que reforma el Sename. Debido a esto, el veto y sus atribuciones son cada día más importantes de conocer y discutir previo al plebiscito de octubre.

¿Son los vetos de uso masivo de parte de los Mandatarios? De acuerdo a un documento obtenido esta semana a través de la Biblioteca del Congreso, desde el retorno a la democracia los Presidentes han presentado al menos 76 vetos. Son 76 puesto que el documento no incluye los dos últimos ingresados esta semana.

Al revisarlo se pueden entender que las materias de estos usos son amplias y abarcan todo el espectro legislativo: desde la libertad de expresión en 1990 (el primer veto presidencial a un proyecto presentado tras el fin de la dictadura), la regulación del Lobby (año 2007, presentado por la ex Presidenta Bachelet para incluir más atribuciones al proyecto), al proyecto de estatutos de la atención primaria de salud municipal (año 1994), y quizá la más relevante, durante el proceso de reforma constitucional efectuado por el exPresidente Ricardo Lagos en 2005.

Según el documento del Congreso, Lagos y el exPresidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle han sido los mandatarios que más vetos han presentado tras el retorno a la democracia: 20 de Frei, 17 de Lagos. En contraste, quien menos usó este recurso fue el primer presidente tras volver a la democracia, Patricio Aylwin (8 vetos).¿Qué pasa con los últimos dos presidentes, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera? De acuerdo a la información, Bachelet ingresó 16 vetos, mientras que Piñera, sumados ambos periodos, son 17 al sumar los dos de esta semana.

Se puede decir que el veto presidencial es parte de la historia constitucional chilena, pues casi desde los inicios de la nación hubo una instancia en el cual el Mandatario podía presentar observaciones. Por ejemplo, el proyecto constitucional de 1818, cuando Bernardo O’Higgins era director supremo, tiene un artículo que, en resumen, establece que cualquier nueva ley, reglamento, reforma debía ser consultado, “antes de publicarlos, con el supremo director”.

Luego en 1833, tras dejar la época de ensayos constitucionales, se creó una nueva Constitución, de marcada tendencia presidencialista. Es en esa época se desarrolló el concepto de veto “absoluto”. En esa Constitución se lee que “si el Presidente de la República devolviere el proyecto de ley desechándolo en el todo, se tendrá por no propuesto, ni se podrá proponer en la sesión de aquel año”. “Ese tipo de veto daba un exorbitante predominio al Presidente de la República, por lo que fue modificado a fines del siglo XIX y reemplazado por lo que se denomina ‘veto suspensivo’, inspirado en la Constitución de Filadelfia de 1787”, señala Ana María García.

El hito al respecto fue durante el gobierno de Jorge Montt (1891-1896), quien a través de una reforma permitió a las cámaras del Congreso insistir en un proyecto de ley vetado previamente por el presidente, además de restringir el veto absoluto.

Durante el siglo posterior hubo enfrentamientos entre el Ejecutivo y Legislativo. Muchas veces esto escaló hasta el veto. “Creo que el uso más intenso del veto fue en los sesenta y hasta 1973. En ese entonces, los presidentes vetaban regularmente las leyes”, opina Sebastián Soto, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica. Durante el gobierno de Salvador Allende por ejemplo, el Mandatario vetó el proyecto conocido como Hamilton-Fuentealba, que era una reforma constitucional de la DC y el Partido Nacional que tenía como consecuencia dejar sin efecto estatizaciones y requisaciones.

Luego del Golpe de Estado, la Comisión La Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política de la República de Chile (CENC) estimó mantener las mismas atribuciones del veto presidencial que regían casi invariables desde 1925.

Según el libro El sistema político de Chile (LOM Ediciones), luego del retorno a la democracia, varios de los vetos han sido “solicitados por los propios legisladores para corregir errores en los proyectos aprobados (...). Dado el bajo nivel de conflictividad entre el ejecutivo y el legislativo en este aspecto se podría concluir que la capacidad de veto presidencial no sería central en las relaciones entre el presidente y el Congreso”. Pese a eso, el mismo texto destaca una de las excepciones, cuando en su primer gobierno, Sebastián Piñera presentó observaciones al proyecto de ley de presupuesto del sector público ya que los legisladores habían aumentado gastos del presupuesto sin tener la facultad constitucional para hacerlo. El libro explica que el Congreso se opuso al veto, pero no se logró el requisito de los dos tercios para insistir en las observaciones parlamentarias.

Pero también el veto también se ha presentado para llegar a un punto de encuentro y lograr sacar una reforma. En junio de 2016, luego que el Tribunal Constitucional eliminara la titularidad sindical, el gobierno de la exPresidenta Michelle Bachelet anunció que aceleraría el veto presidencial para lograr promulgar la reforma laboral, uno de los pilares de su segundo mandato. Con eso se descartaba impulsar un cambio constitucional para asegurar la titularidad sindical. Según el Ejecutivo esta decisión fue por no encontrar disposición en la oposición para sumar votos y aprobar cambios a la Carta Fundamental.

El abogado José Antonio Viera-Gallo fue, entre otros varios cargos relevantes, ministro secretario general de gobierno durante el primer mandato de Bachelet. Consultado sobre la importancia del veto, opina que “en Chile nunca hay que olvidar que el poder legislativo, es colegislativo, o sea es el Parlamento y el Presidente, y solo hay ley cuando las voluntades de estos dos poderes del Estado coinciden. O sea, el papel del Ejecutivo es decisivo y uno de los instrumentos que tiene el Presidente para hacer presente su voluntad en la formación de una ley es el veto. Si el veto se eliminara significaría que se rompe esa tradición chilena de que el poder es colegislativo”.

Viera-Gallo relata una instancia en la que el veto fue protagonista. Una durante la tramitación de la ley de Lobby durante el gobierno de Bachelet. “Ese fue un enredo gigantesco. Se despachó la ley y empezó una campaña de las organizaciones que están por la transparencia, más algunas oficinas importantes de lobistas, para decir que la ley era incompleta, que era mala, que faltaba esto o lo otro. Ahí se mandó un veto sustitutivo, para decir: ‘Mire, ya que nos han hecho presentes todas estas objeciones, vamos a proponer acogerlas, y vamos a proponer el mismo articulado que ustedes despacharon corregido por estas normas. Y la Cámara lo rechazó. O sea, quedamos sin ley”. Al final, la ley de Lobby fue promulgada por Sebastián Piñera el 3 de marzo de 2014.

El debate sobre su modificación

En el debate previo al plebiscito se discute entre otros puntos, si se debe o no cambiar el actual régimen político presidencialista, lo que tendrá directa injerencia en las facultades del veto. Claudia Sarmiento, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado, explica que el veto es un característica propia de “los sistemas presidencialistas, como el nuestro, que algunos incluso califican de hiperpresidencialista”. Agrega que es un recurso que utilizan varios países. Por ejemplo, indica que “en Estados Unidos el presidente puede vetar una ley”.

La abogada, parte de Sarmiento & Walker Abogados, añade que, “como es un mecanismo que está relacionado a la forma de gobierno”, debiera ser uno de los temas a debatir si gana el apruebo y se discuta que debe tener una nueva Constitución. Frente a las críticas que algunos sectores han hecho contra los últimos vetos presidenciales, Sarmiento opina que hay dos distinciones, una es la normativa, o sea, que el veto es una facultad actuar del Presidente, y otra es la política, porque, enfatiza, al llegar a la instancia de un veto muchas veces significa que el diálogo previo entre el Congreso y el Ejecutivo ha fracasado.

Por su parte, Sebastián Soto cree que “se trata entonces de una atribución muy arraigada en el diseño institucional chileno”. “Desde sus orígenes el veto en Chile, al igual que en cualquier otro país presidencialista, busca poner límite a los excesos de las legislaturas que históricamente han tendido a ser asambleas poco disciplinadas”, dice.

Con todo, el académico agrega que “hay estudios que muestran que es una herramienta que se utiliza más como mecanismo de cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo y no simplemente para limitar la decisión legislativa. Sin embargo, en gobiernos con minoría en el Congreso es más común que el veto se utilice para detener iniciativas que el Congreso intenta aprobar”.

Para John Henríquez, abogado del Instituto Libertad y Desarrollo la atribución del veto demuestra “que en la tradición constitucional de nuestro país se aprecia la importancia del Presidente de la República como jefe de Estado y Gobierno. Sin perjuicio de que pueda ser conveniente introducir perfeccionamientos al proceso de formación de la ley, no veo a nuestro país transitando hacia un sistema parlamentario en el que prescindamos -entre otras herramientas- del mecanismo del veto presidencial”.

El abogado argumenta que “el veto, como instrumento favorable al Presidente de turno, sin duda que es una característica propia de nuestro presidencialismo. Ahora bien, un uso sin cautela de esta herramienta, además de dañar las relaciones con el Congreso, puede generarle costos políticos al Ejecutivo, de manera tal que este se ve obligado a utilizarlo solo en la medida que sea estrictamente necesario”.

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