El presidente de la Comunidad Domingo Painevilu 2, Gerardo Painevilu, lleva décadas esperando que la Conadi le restituya sus tierras.

El fantasma de la violencia que pena a la Conadi

Una de las críticas al sistema de adquisición de predios para los pueblos indígenas es que deja un espacio muy grande para la discrecionalidad de los gobiernos. Esto trae el riesgo de que el Ejecutivo utilice el mecanismo para calmar a las comunidades violentas y así “comprar” paz, una realidad que frustra a las familias que optan por la vía pacífica y llevan décadas esperando su turno. El exministro José Antonio Viera-Gallo admite que se trata de una “práctica bastante usual”.



A fines del año pasado a las comunidades mapuche de las regiones del Biobío y La Araucanía se les acabó la paciencia. Así lo reconoció en febrero a La Tercera el consejero mapuche de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), Iván Carilao: “Debido a la no ejecución presupuestaria, la gente se fue a tomar los fundos. Toda esta situación es responsabilidad absoluta del gobierno y de quienes están en la Conadi. Yo creo que existe una instrucción para no comprar”.

Las palabras de Carileo apuntaban a dos ideas que se instalaron en las regiones del sur: que el gobierno dejó de comprar tierras y que por lo tanto la Conadi no estaba ejecutando el presupuesto destinado para este objetivo.

Esta percepción, reconocen distintos actores de las zonas en conflicto, activó los ánimos en las comunidades más radicalizadas para iniciar estrategias de recuperación territorial con violencia.

Pese al sentir de las comunidades, los datos muestran algunos matices. La ejecución presupuestaria del Fondo de Tierras y Aguas de la Conadi durante el año pasado fue de un 86% y se compraron, en el marco del artículo 20 letra b), 11 predios en La Araucanía y uno en la región de Antofagasta por un total de casi $ 29,3 mil millones.

El director de la Conadi, Ignacio Malig, rechaza tajantemente este cuestionamiento. “El proceso no está paralizado y este año tenemos un monto devengado por $ 3.725 millones. Eso en ningún caso es una paralización. Este debe ser el mayor monto ejecutado en los últimos años a esta fecha. Hay mucha gente que no ayuda en nada y que desinforma tratando de obtener réditos políticos a corto plazo”, explica a La Tercera.

Para ejemplificarlo, Malig agrega que las compras históricamente se concentran en los segundos semestres y que los más de tres mil millones de pesos comprometidos son para dos comunidades, una de la región del Biobío y otra de La Araucanía.

Se trata de la discrecionalidad con la que se pueden manejar estos fondos y el uso de la violencia como un mecanismo de presión. Hace décadas que estas debilidades en el diseño de la política pública abrieron la puerta para que el funcionamiento histórico del organismo derivara en irregularidades, presiones políticas y poca transparencia.

Años después de que se instalara el sistema de compra de tierras en 1994, el dispositivo fue encausado por los gobiernos como una especie de mecanismo de solución de conflictos para las comunidades más violentas.

En otras palabras, una manera de “comprar paz” en la denominada macrozona sur.

Los gobiernos del Presidente Sebastián Piñera siempre han querido ponerle coto a este escenario. Una alta fuente del Ejecutivo que está al tanto de cómo se ha direccionado la política de compra de tierras, reconoce que usar la adquisición de predios como moneda de cambio para evitar la violencia siempre ha sido una opción fácil, pero que el Mandatario ha transmitido directamente que es un límite que él nunca va a cruzar.

Además la intención de La Moneda no solo es comprar hectáreas para devolverlas, sino que también darle un enfoque productivo. La misma fuente lo sintetiza con la siguiente frase: “No queremos dar tierras para que las comunidades se empobrezcan, queremos dar tierras para que se desarrollen”.

La llave de la solución: una glosa presupuestaria

La preocupación en la derecha y también en otros sectores políticos por este tema se ha arrastrado por años, pero fue recién en 2015 cuando el Congreso logró calmar su inquietud. La única puerta que se encontró para resolver el problema fue la discusión de la Ley de Presupuestos del año 2016.

En medio del trámite legislativo, senadores y diputados no solo aprobaron los recursos que recibiría el Ministerio de Desarrollo Social, sino que además consiguieron destrabar el ansiado mecanismo que permitió, al menos en el papel, detener la compra de tierras por parte de la Conadi a comunidades que optaban por la violencia para canalizar sus demandas territoriales.

La parlamentaria que puso el tema en el debate fue la senadora UDI Ena von Baaer y lo hizo en la Primera Subcomisión Especial Mixta de Presupuestos. La exministra, según consta en la historia de la ley, “destacó la importancia que tiene el que no se le entreguen tierras a comunidades que hayan optado por la vía violenta”.

Von Baer relató que es inaceptable que se llegue a “acuerdos de compra con comunidades que se han tomado terrenos en circunstancias que no tienen aplicabilidad”.

El reclamo tuvo apoyo en el entonces senador PPD Eugenio Tuma. En el documento que recoge la tramitación del presupuesto de ese año se lee que el exparlamentario planteó que “el problema de fondo es si un organismo como la Conadi se va a dejar presionar por medidas de fuerza que ejerza una determinada comunidad para acelerar un procedimiento de aplicabilidad, por sobre las otras comunidades que también se encuentran en dicho proceso a la espera de obtenerla”.

Por eso mismo Tuma agregó que “se debe tratar de establecer un mecanismo que evite que la institución se vea presionada por hechos de fuerza de comunidades”.

El ambiente de la discusión era favorable al punto instalado por von Baer, pero fue el entonces diputado UDI Felipe de Mussy quien logró darle una salida concreta.

Una forma de evitar la situación antes planteada es que exista una glosa que señale claramente que en caso de que una comunidad se tome un determinado terreno, este no podrá adquirirse en un plazo de cinco años.

Exdiputado UDI, Felipe de Mussy

Luego agregó que si se conseguía una glosa “redactada con los detalles necesarios” se podría quitar “presión al sistema en materia de compra de tierras, privilegiando a las comunidades que llevan años esperando en forma pacífica”. La idea les gustó y el exsenador DC Andrés Zaldívar ratificó la propuesta de sus pares: “No se puede favorecer a las comunidades que protagonizan hechos de fuerza”.

En el debate estaba presente el exministro de Desarrollo Social Marcos Barraza (PC). El exsecretario de estado recogió la solicitud y propuso que la glosa fuera redactada por el Ejecutivo.

Barraza fue precavido y mencionó que había que ser cuidadosos en la redacción para que no sea “invasiva desde el punto de vista de la ley” ya que eso implicaría una consulta indígena.

La subcomisión acordó de manera unánime aprobar el presupuesto de la Conadi, pero no se pronunciaron sobre la asignación del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas. Eso lo dejaron para la Comisión Especial Mixta de Presupuestos. Cuando llegó esa instancia, la glosa del Ejecutivo fue visada de forma unánime. ¿La solución? Un solo adjetivo: tierras “perturbadas”.

Así fue como nació la glosa 14 que hoy, con algunas pequeñas modificaciones, es la número 16:

Respecto de la lista de espera de las comunidades que tengan aplicabilidad para la compra, deberá priorizarse aquellas referidas a inmuebles cuya posesión o mera tenencia no se encuentre de ninguna forma perturbada, debiendo prelarse de conformidad con el criterio de mayor antigüedad de la fecha de reclamación respectiva. Asimismo, se deberá privilegiar a aquellas comunidades que no hayan sido beneficiadas con anterioridad.

Glosa 14 Ley de Presupuestos año 2016

Fuentes de La Moneda aseguran que la glosa 16 es la razón que explica por qué en los últimos años se han comprado menos tierras y la lista de espera de comunidades avanza tan lento. El motivo, dicen, es simple: si las familias optan por saltarse la vía institucional para usurpar predios, no se les puede comprar.

Además porque exige que cuando se apruebe la compra, la comunidad deberá “consignar el cumplimiento de la demanda de tierra”. Es decir, poner fin al reclamo por lo que que más adelante el mismo grupo familiar no podrá iniciar otro proceso territorial ante la Conadi.

Esta exigencia también implica un freno porque muchas comunidades no están dispuestas a ponerle fin a su demanda ya que admiten que la tierra adquirida es solo una parte de lo que se debe. Malig lo explica así: “Nunca ha pasado que la solución pase por la misma superficie del desmedro de tierras que han tenido. Las comunidades siempre aspiran a más”.

Al ver las cifras, luego de que se aprobara esta glosa, del 2015 al 2016, las hectáreas compradas bajaron en un 7% y entre 2016 y 2017 cayeron otro 20%. Luego, para el primer año de Piñera, volvieron a subir debido a los compromisos que dejó la expresidenta Michelle Bachelet y que no alcanzó a cerrar.

Hasta ahora, considerando que aún faltan meses de 2021, esta administración es la que menos hectáreas ha comprado. Sin embargo, es el segundo gobierno que ha gastado más dinero en restituciones territoriales, luego de la segunda administración de Bachelet. Esto se explica por el aumento paulatino en el valor de cada hectárea comprada por la Conadi.

La frustración: “Está demostrado que las comunidades violentas son las que reciben mayores beneficios”

La dinámica violencia-compra ha ido construyendo un laberinto de difícil salida que provoca gran frustración en sectores de los pueblos indígenas.

De las 4.230 comunidades registradas en la Conadi, más de tres mil nunca han sido beneficiadas con la entrega de tierras y algunas de ellas llevan décadas esperando. Ese es el caso de la Comunidad Domingo Painevilu 2, de Padre Las Casas, creada en 2003 y que reúne a 212 familias, siendo una de las agrupaciones más grandes sin ser beneficiadas.

Según les dicen en la Conadi, el problema para darles una solución es precisamente su gran tamaño. El presidente de la comunidad y nieto del lonco original, Gerardo Painevilu, dice que tienen la aplicabilidad hace más de 12 años y les habían dicho que se demorarían máximo 10 años en darles una respuesta. Acusan que la institución es ineficiente y que los terrenos son cada vez más caros, lo que hace que la solución se vea más lejana.

También reclaman que en los últimos años primero se haya beneficiado a comunidades violentas, en vez de las pacíficas, como es su caso. “Está demostrado que las comunidades violentas son las que reciben mayores beneficios de parte del Estado, porque se los entregan para silenciarlos”, dice el dirigente. En su comunidad, hay integrantes jóvenes que han planteado el camino de la violencia porque “por la vía pacífica no se logran los objetivos”.

Otro caso es el de la Comunidad Juan Acuite Inaipil, de Vilcún, creada en 1994 y que todavía no accede a terrenos. Su presidenta, María Angélica Jiménez, dice que se les ha postergado desde siempre. En su caso reclaman que les debiese tocar más terrenos que los documentados en sus títulos de merced y que también abundan los problemas administrativos para postular.

En su zona también critican que la Conadi beneficie a comunidades que ejercen presión, más allá de que en el papel se diga que no se priorizará a quienes ejercen la violencia. “Premian el vandalismo. En cambio, las comunidades pacíficas esperan, postulan, vuelven a postular y no las toman en cuenta. Entonces, uno piensa que hay que armar alboroto para que nos tomen en cuenta, pero eso no está bien”, dice Jiménez.

José Colpihueque es el representante de la Comunidad Manuel Huaiquivir creada en Pucón en 1995 y que reúne a 117 familias. El dirigente también resiente las trabas que existen en las etapas de postulación porque siempre que alguien solicita sus tierras, asegura, falta algún documento o firma.

Exministro Viera-Gallo: “No hemos comprado ninguna paz”

El exministro José Antonio Viera-Gallo es indicado como una pieza fundamental dentro de esta historia. Su protagonismo llegó el último año del primer mandato de Bachelet cuando fue designado como ministro coordinador de asuntos indígenas.

Lo primero que dice el exministro en conversación con La Tercera es que cuando se empezó a meter en la Conadi se dio cuenta de que “era un servicio donde había mucha oportunidad de corrupción y desorden”.

Hoy, varios años después del rol que le tocó asumir, asegura que “el sistema no funciona y además los gobiernos no ponen la plata necesaria”.

—¿Compró terrenos a comunidades que estaban siendo violentas o que se hayan tomado algún lugar?

—Es probable, pero no recuerdo ninguno que pueda comentar en particular, pero sí es muy probable porque es una práctica bastante usual. Si una persona tiene un título de propiedad y lleva 10 años esperando, pero no se hace nada, bueno, se produce lo que en esa época se llamaba tomas simbólicas. Iban, ponían banderas de la comunidad, estaba un día, dos días y se retiraban. No era como ahora que la cosa está más violenta.

—¿Ustedes tenían la política de no comprar a las comunidades violentas?

—No, porque es contraproducente. Es muy difícil la decisión. Cuando tú le compras a una comunidad que está en conflicto, este se acaba y todos los gobiernos tratan de tener menos conflictos. También alguien puede decir que es un incentivo para que otros hagan lo mismo, claro, son las dos cosas.

—Es lo que se criticó en su momento, que se compraba paz.

—Sí, pero mira la paz que hemos comprado. No hemos comprado ninguna paz. Con el ritmo de compra que se llevaba desde que yo estaba no se compra ninguna paz.

—Actualmente en la Ley de Presupuestos se dejó estipulado que no se puede comprar ningún predio que haya sido violentado.

—No conozco la Ley de Presupuestos, ni que hayan puesto una glosa. En todo caso me parece que es una glosa estúpida.

—¿Por qué?

—¿Cómo por qué? ¿Cómo vas a resolver los problemas cuando pasan tomados todos los puntos?

—¿Una forma de resolver los conflictos es comprando tierras?

—No, lo que yo estoy diciendo es que cuando hay un conflicto tan grave y tan difundido como es en La Araucanía, esa norma es una norma abstracta. Si existe, es algo que ata de manos al gobierno de turno.

—Existe y según el gobierno es una de las razones por las cuales ha bajado tanto la compra de tierras por el artículo 20 letra b) de la Ley Indígena.

—Claro y con eso van a incendiar más La Araucanía.

—Es un poco lo que está pasando.

—Obvio. En el fondo este gobierno nunca ha querido entregar las tierras, esa es la verdad. Sin embargo todos sus parlamentarios votaron la Ley Indígena y en esa ley se establece que hay que reconocer los títulos y etcétera. Es una promesa hueca.

—Entonces, si volvemos al punto anterior de comprar tierras a las comunidades más violentas...

—¿A qué llama los conflictos más violentos? ¿Cómo se sabe? En mi época, de las dos mil comunidades había 80 que eran un poco más agresivas. Hoy día no sé cuántas serán. Es una cosa que puede ser muy bonita en un escritorio en Santiago o en un Parlamento en Valparaíso. Si usted es violento, yo no lo pongo en la lista. Es como que a todos los que se saltaron el torniquete se les diga que van a repetir de curso. Son cosas ridículas.

—En su momento se criticó mucho, sobre todo en el primer gobierno de la expresidenta Bachelet...

—Los que criticaban son la gente de derecha que no quiere aplicar la Ley Indígena. Lo que tú me estás diciendo me lo han dicho durante 10 años y yo durante 10 años se los digo al revés. Lo que ustedes deberían hacer es cumplir la Ley Indígena, poner mucha más plata, cambiar la política y ahí van a resolver el problema.

—¿Cómo resolver este problema?

—Si yo fuera futuro candidato a la presidencia, que por suerte no lo seré, lo que yo haría sería abrir un diálogo con los más violentos, ofrecer una amnistía y una tregua. Además como contrapartida de eso, pondría el acelerador, con mucha plata, para resolver los temas de fondo de La Araucanía, como lo hizo Tony Blair con el drama en Irlanda.


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