La historia oculta de la década socialista (2000-2010): La Constitución del 2005

Para el 23 de agosto está previsto el lanzamiento de La historia oculta de la década socialista (2000-2010), de los periodistas Ascanio Cavallo y Rocío Montes. En 416 páginas, los autores revelan los principales episodios que definieron los gobiernos de Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010), y los estilos de ambos mandatarios socialistas, los primeros en llegar al poder después de Salvador Allende. LT Sábado presenta un adelanto exclusivo de su Capítulo 18: “La Constitución de 2005”, sobre las negociaciones que posibilitaron las reformas constitucionales más ambiciosas pactadas en la transición a la Carta Fundamental elaborada durante el régimen militar de Augusto Pinochet.


La Concertación nació protestando contra la Constitución de 1980. Hasta se puede decir que no habría existido sin la imposición, por el general Pinochet, de un texto que elevaba a rango constitucional la aspiración de mantenerse en el poder por muchos años más (…)

Ni la Concertación ni otras fuerzas políticas lograron derrotar al régimen por algún medio distinto del que él mismo propuso: el plebiscito “de ratificación” de 1988, que debía ser un mero trámite para seguir ocho años más. Gracias a la inesperada acción del Tribunal Constitucional, el plebiscito se convirtió en un torneo democrático auténtico y frustró las aspiraciones de Pinochet. Pero el general mantuvo el control de la transición. De allí que, conceptualmente, la transición chilena fue más una imposición que un pacto.

En el año entre el plebiscito y la primera elección democrática, la Concertación negoció con el régimen de Pinochet un paquete de 56 reformas a la Constitución, apuntadas a atenuar algunos de sus numerosos dispositivos de control autoritario. Pero se mantuvieron otros, como los senadores designados, la inamovilidad de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas, el Consejo de Seguridad Nacional con una función tutelar y buena parte del “presidencialismo reforzado” que formaba el núcleo constitucional.

Durante el primer gobierno de la Concertación, el cuatrienio de Patricio Aylwin, se presentaron 41 nuevas reformas, de las que el Congreso aprobó sólo tres, sobre terrorismo, elección de alcaldes y reducción del período presidencial de ocho a seis años. En el segundo, el sexenio de Eduardo Frei, se enviaron al Congreso otras 91 y se aprobaron ocho: derechos de terceros en remates, reforma procesal penal, organización municipal, cambios en la Corte Suprema, atribuciones de los tribunales, igualdad de género, educación parvularia obligatoria y Tribunal Calificador de Elecciones. Salvo la profunda reforma de la justicia, nada sustantivo.

Pero en 1998, los senadores designados cumplieron su primer período y le tocó al Presidente Frei designar a tres de los nueve para el siguiente. No sólo eso: el Presidente declaró que al terminar su período ocuparía su sillón como senador vitalicio -que la Constitución le reservaba- con el expreso propósito de modificar el desequilibrio que los designados producían en el Senado. Para la derecha se hizo evidente que en poco tiempo el gobierno de centroizquierda podría invertir ese desequilibrio en su favor (…)

En su primer mensaje al país, el 21 de mayo de 2000, el Presidente (Ricardo Lagos) había dicho que creía llegada la hora de someter a la Constitución a una “evaluación global” (…)

Pero la Comisión de Constitución del Senado estaba dominada por figuras conservadoras, que difícilmente aprobarían cambios sustantivos. La presidía Sergio Diez (RN) y la integraban Marcos Aburto y Enrique Silva Cimma (designados), Andrés Chadwick (UDI) y Juan Hamilton (DC). Las actas consignan que también asistían con frecuencia Edgardo Boeninger y Augusto Parra (designados), Sergio Fernández y Hernán Larraín (UDI), Rafael Moreno (DC) y José Antonio Viera-Gallo (PS). Y, a veces, Andrés Zaldívar, Hosaín Sabag y Gabriel Valdés (DC), Sergio Bitar (PPD), Martínez Busch, Fernando Cordero y Julio Canessa (designados), Antonio Horvath (RN) y Beltrán Urenda (UDI). A pesar de su discreción, estaba entre ellos uno de los verdaderos padres de la Constitución de 1980, uno de los pocos que participaron en el grupo reservado que redactó su texto final y sus artículos transitorios: Sergio Fernández.

A fines de 2001 fueron fusionadas las mociones de la Concertación y de la Alianza. A comienzos del año siguiente, en marzo de 2002, como efecto de las elecciones parlamentarias, cambió la configuración de todas las comisiones del Congreso. La Comisión de Constitución del Senado quedó presidida por Andrés Chadwick (UDI) e integrada por Marcos Aburto y Enrique Silva Cimma (designados), Alberto Espina (RN) y Rafael Moreno (DC). Sólo dos de los miembros eran nuevos, pero el ambiente general estaba cambiando (…)

En mayo de 2003, atento a la situación de las dos grandes coaliciones, Lagos se había reunido con Insulza y con el presidente del Senado, Andrés Zaldívar, y habían concluido que era posible apurar el tranco si el debate se concentraba en el Senado.

Lagos encargó al ministro Insulza encabezar la aceleración del proceso. El ministro había estado asistiendo, casi sin falta, desde el mismo 2000, a las sesiones que por más de tres años había celebrado la Comisión de Constitución.

Zaldívar quedó de explorar la voluntad de los grupos de senadores. Insulza, de asegurar su viabilidad. Esto último significaba dos cosas: estudiar los incentivos que tendría la oposición e identificar los acuerdos y desacuerdos hasta en sus más pequeños detalles. Para entonces, ya había más de 200 indicaciones a los proyectos en discusión.

Hacia fines de ese año alcanzaron acuerdos sobre otras dos materias: el aumento de los miembros del Tribunal Constitucional, además de algunas atribuciones nuevas, y la eliminación de la “legislatura extraordinaria”, un período en que el Ejecutivo obligaba a funcionar al Congreso sin poder debatir más que las iniciativas que quisiera enviarle.

En otras dos había acuerdos provisorios: establecer el principio de probidad en el Estado y dejar el reemplazo de los parlamentarios en manos de sus partidos, y no de sus acompañantes en la lista electoral (esto último liberaba una de las cerraduras del sistema electoral binominal, porque ya no favorecía a la lista, sino a los partidos).

En cambio, la oposición se mostraba completamente inconmovible en dos de los asuntos que más tocaban al corazón de Lagos: restituir la facultad del Presidente de remover y designar a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y Carabineros, y cambiar el sistema binominal por uno proporcional, como había sido en el pasado.

Lo primero tenía que ver con un principio de la democracia que obsesionaba al Presidente Lagos: la subordinación del poder militar al poder político elegido por el pueblo.

Lo segundo remitía a una vieja historia: en 1990, Lagos había perdido su candidatura al Senado a manos de Jaime Guzmán, aunque obtuvo más votos que él. Su caso había dado volumen estratégico a un asunto táctico frente al cual la derecha había tenido opiniones divididas durante los años 80. Un sistema uninominal o binominal forzaba la creación de grandes coaliciones, de modo de evitar la dispersión partidista del pasado, que había sido, más que una expresión ideológica, una excrecencia del caudillismo. El binominal daba a la segunda fuerza (la minoritaria) una capacidad de empate. Y esto parecía un traje a la medida para la derecha..., siempre y cuando la derecha permaneciera minoritaria. La imaginación concertacionista había convertido el sistema binominal en otro “enclave autoritario”. Y la inflexibilidad de la derecha parecía confirmarlo. Desde luego, no era así: ningún sistema electoral es autoritario per se, sino sólo en función de lo que puede favorecer en una determinada realidad política, y la de la derecha estaba cambiando. Ya se acumulaban los casos en que el sistema había favorecido a candidatos oficialistas.

El Presidente se mostraba impaciente. El tiempo, solía decirle a Insulza, se estaba terminando. En 2005 habría elecciones presidenciales; todo ese año estaría contaminado por la campaña. Era preciso insistir ahora, porque la derecha no querría exponerse a que la campaña girase en torno a las reformas constitucionales, ni menos que se la acusara otra vez de impedirlas.

A Lagos le resultaba especialmente enojoso que la derecha se negase a cambiar el sistema electoral. Había tantas posibilidades de volver a la proporcionalidad…

-No están los votos para eso -replicaba Zaldívar, el mejor conocedor del Senado.

-Entonces, ¡echamos abajo la reforma! -decía Lagos-. ¿Están dispuestos a eso?

Zaldívar solía apaciguarlo lentamente. La receta era una sola: paciencia (…)

En septiembre de ese 2004, el equipo de Insulza identificó posibilidades de acuerdo precisamente en los dos puntos duros: Fuerzas Armadas y sistema electoral. La Alianza tenía interés en disminuir los poderes del Ejecutivo y aumentar los del Congreso. Esto no parecía coherente con que aspirase a ganar la siguiente elección presidencial, pero ese torneo aún estaba lejos.

La Constitución no decía nada sobre el sistema electoral, que fue decidido mucho después de su promulgación, en 1988. Pero en el Artículo 45 mencionaba a “dos senadores” por cada una de las 13 regiones. Ahora, la Alianza admitía que se quitase esa descripción, siempre que se mantuviese lo esencial del sistema electoral.

Con las facultades del Presidente sobre las Fuerzas Armadas y Carabineros, era preciso reanalizar las cosas. En 1995, el Presidente Frei había forzado la salida del general director de Carabineros, Rodolfo Stange, ahora senador por la UDI. En 1998, el almirante (R) Martínez Busch había adelantado su retiro. En 2001, el almirante Jorge Arancibia quiso hacer lo mismo y el gobierno de Lagos apuró su salida. En 2002, el Presidente Lagos aisló al comandante en jefe de la FACh, Patricio Ríos, tras el escándalo de la información sobre detenidos desaparecidos, hasta que logró su retiro. La UDI y RN concordaban en que la inamovilidad estaba lejos de permanecer indemne, por lo demás, debilitaba la autoridad del Presidente y parecía estimular el alineamiento político de los comandantes en jefe. Ya no era una buena cosa (…)

El último trimestre de 2004 pasó a ser clave. Insulza solicitó una reunión de la Comisión de Constitución del Senado, los jefes de bancadas y su equipo técnico para el martes 5 de octubre. Se acumulaban ya tres informes de la comisión, tres informes complementarios y 381 indicaciones presentadas por diversos senadores; había consenso en el grueso de las reformas. Sólo quedaba por discutir seis puntos de desacuerdo:

1) El sistema electoral binominal. Después de que los equipos técnicos llegaran a un punto muerto, el Presidente Lagos y el ministro Insulza estudiaron este tema a solas. De allí surgió la idea de pasar el sistema al rango de una ley, aunque por ahora no cambiase su contenido. La derecha lo aceptó, a condición de que fuese una ley orgánica constitucional, que sólo se pudiese modificar por 3/5 (60%) de las dos cámaras. Ese quórum era demasiado alto para el oficialismo; la Alianza se allanó a rebajarlo a 4/7 (57,1%), lo que pasó a ser aplicable para todas las leyes orgánicas constitucionales (Artículo 66).

Sin embargo, en otro artículo, el 43, quedó la referencia a “120 diputados”. No se decía cuántos por unidad electoral, pero para desarrollar un sistema proporcional habría que haber ensayado algo muy difícil, como reducir el número de distritos. Los senadores de derecha advirtieron el detalle; modificar el Artículo 43 significaría una nueva reforma constitucional. Por lo tanto, se propusieron mantenerlo a firme. Cambiar el sistema electoral se enfrentaría no a uno, sino a dos problemas.

2) Remoción de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y Carabineros. En esta reforma también había intervenido el Presidente, que la consideraba intransable. En el primer año, el entonces ministro de Defensa, Mario Fernández, había llevado a los comandantes en jefe a La Moneda para que expusieran sus posiciones. Lo que se vio allí es que los altos mandos no tenían ninguna disposición a que la norma cambiara. Pero ahora todos los comandantes en jefe se habían renovado y los casos de Martínez Busch y Arancibia flotaban en el ambiente. Los senadores Espina y Hernán Larraín propusieron la salida: el Presidente podía remover a los comandantes en jefe, pero mediante un decreto supremo fundado que debía enviar al Senado y a la Cámara (Artículo 104). Lagos decidió aceptar ese agregado tras una extensa conversación con Espina: después de todo, no atentaba contra lo esencial, que era la prevalencia del poder político civil. En el Senado votaron en contra los cuatro designados militares (Julio Canessa, Martínez Busch, Ramón Vega y Fernando Cordero) y los dos designados de la Corte Suprema (Aburto y Enrique Zurita).

3) El derecho de ciudadanía. Esta condición estaba reservada a los nacidos en territorio chileno (ius solis) y la Concertación quería que se reconociera también a los hijos de chilenos que hubiesen nacido en el exterior (ius sanguinis), asunto importante después de la experiencia de exilio masivo que había vivido el país. La derecha temía que se tratara precisamente de una masa de exiliados de izquierda, que al adquirir la ciudadanía obtendrían sus atributos, como el derecho a voto. Por ello, aceptó el cambio al ius sanguinis -con la oposición del senador designado Zurita-, pero impuso la condición de haber estado avecindado en Chile por más de un año para votar (Artículo 13). El gobierno aceptó esa limitación debido a que en el conjunto de las definiciones de ciudadanía se había logrado cerrar la posibilidad de que un chileno fuera apátrida (Artículo 11, N° 1) y se habían abierto las opciones de la doble nacionalidad (Artículo 10, N° 2). Sin embargo, los senadores Jaime Naranjo y Carlos Ominami (PS) votaron en contra de la condición.

4) Las Fuerzas Armadas como garantes del orden institucional. Esta función, que formaba parte del “suprapoder” militar en la Constitución de 1980, fue eliminada y sustituida por un párrafo que obligaba a todos los órganos del Estado a “garantizar el orden institucional de la República” (Artículo 6). La derecha lo aceptó después de largos debates internos, pero no logró convencer a los cuatro designados de las Fuerzas Armadas, ni al exdirector de Carabineros Roberto Stange ni a los dos designados de la Corte Suprema.

5) Funciones del Consejo de Seguridad Nacional. Después del consenso general acerca de reducir el Cosena a la condición de “asesor” del Presidente (Artículo 106), hubo también acuerdo en eliminar su injerencia en otras instituciones (designación de senadores y miembros del Tribunal Constitucional) y en reducir su capacidad a “expresar su opinión frente a un hecho, acto o materia que diga relación con las bases de la institucionalidad y la seguridad nacional” (Artículo 107). Por fin, su convocatoria quedó limitada a tres autoridades: el Presidente, la Corte Suprema o el Senado. El senador Jaime Gazmuri (PS) declaró que respetaría el acuerdo y votaría a favor, pero que luego presentaría una indicación para eliminar la “opinión” y dejar como único convocante al Presidente. Estuvieron en contra los cuatro designados militares más Stange (la tesis de Gazmuri sobre la convocatoria se impondría más tarde en el texto final).

6) Término de los senadores designados. Este había sido el primero de los acuerdos entre el oficialismo y la Alianza, pero faltaba establecer hasta cuándo durarían los que estaban vigentes. No fue difícil concordar en que el final sería cuando cumplieran su período los que estaban en funciones, en marzo del 2006. Sólo el senador Nelson Ávila (PPD), yerno de Silva Cimma, votó en contra, según dijo, porque no participó del acuerdo político.

Con el paquete de reformas ya acordado, el proyecto se llevó a la sala del Senado el martes 9 de noviembre, donde fue aprobado con sólo cinco votos en contra: los cuatro designados militares más Stange.

Habían pasado 52 meses desde el inicio de las conversaciones. La Comisión de Constitución del Senado había celebrado 78 sesiones y los debates en la sala llegaban a 28, con un total de 625 intervenciones. Si ese proceso se repetía en la Cámara de Diputados, la reforma vendría a concluir en 2008 (…)

El ministro Insulza se reunió a fines de año con la mesa y los jefes de bancadas de la Cámara y les planteó la necesidad de un trámite rápido. Para él, el óptimo sería no pasar de mayo de 2005: contados desde el inicio de la nueva legislatura, apenas tres meses. Su argumento principal era no llegar más allá de la fase inicial de la campaña presidencial, pero su motivación secundaria era que ya había iniciado los contactos para competir por la Secretaría General de la OEA, cuyo cambio estaba previsto para el 26 de mayo (…)

La primera sesión de sala de la Cámara de Diputados para discutir la reforma de la Constitución de 1980 se produce el 23 de marzo de 2005. De inmediato queda claro que ya no se debatirá la eliminación de la legislatura extraordinaria ni la reducción del período presidencial a cuatro años, aunque algunos diputados presentan indicaciones para modificarlo, sin eco en el resto.

Los intereses de la Cámara se concentran en dos campos: las atribuciones frente a otros poderes del Estado y la participación en la designación de autoridades (…)

En mayo de 2005 ya es visible que la reforma saldrá pronto, en los mejores términos que habría querido el gobierno. El miércoles 24, Insulza deja el Ministerio del Interior para asumir dos días después como secretario general de la OEA, tras una exitosa campaña hemisférica en la que han estado embarcados el Presidente, los equipos de La Moneda y toda la Cancillería. Lagos nombra en su lugar al ministro de la Segegob Francisco Vidal, que no es abogado, pero que sólo tendrá que administrar el trabajo del equipo “técnico”. En su lugar asume el entonces embajador en Brasil, el socialista Osvaldo Puccio, y al frente de la Segpres se mantiene el DC Eduardo Dockendorff (…)

El último tema de debate es la atribución del Tribunal Constitucional de conocer los recursos de inaplicabilidad (Artículo 93). Hasta entonces tales recursos son vistos por la Corte Suprema, pero juristas de gran prestigio, como Eugenio Valenzuela Somarriva y José Luis Cea Egaña, hacen ver que la experiencia de más de 70 años muestra su desinterés. Nadie imagina todavía que esos recursos llegarán a constituir la mayor parte del trabajo del renovado Tribunal Constitucional, ni que por esa vía se colará la idea de que este órgano podría operar como una “tercera cámara”, por encima del Congreso.

La Cámara de Diputados completa el 13 de julio su última discusión en sala. Ha producido tres informes en su Comisión de Constitución, cuatro sesiones de sala con 65 intervenciones (un décimo de las del Senado) y tiene aún 107 indicaciones pendientes, que en la práctica ya no se debatirán.

En las dos semanas siguientes se presentarán los 27 vetos aditivos con que el Ejecutivo corrige al Senado según los criterios de la Cámara (…)

El 16 y 17 de agosto se vota (…)

El Presidente Lagos está satisfecho con el resultado. Todos los “enclaves autoritarios” han sido retirados y hasta el último bastión de la derecha -el sistema electoral- ha quedado debilitado. Esta es la reforma 18ª de la Constitución, pero es, sin duda, la más sustanciosa, la que afecta a 67 de sus disposiciones, 11 más que la de 1989. Se puede decir que ahora es un texto democrático de conformidad con cualquier estándar occidental; Lagos afirma que “pasa el test democrático” (…)

Y algo más. En la fase final del análisis, el equipo “técnico” ha reparado en que quedan en el aire los artículos transitorios de la Constitución de 1980, varios de los cuales se refieren a materias sustantivas. En esos artículos está, por ejemplo, el estatuto de Codelco (17°), y los sindicatos de la empresa alcanzan a amenazar con un paro general si su situación se ve desmedrada. Pero una reforma de esta magnitud no podría permitirse dejar los artículos con que gobernó Pinochet, incluyendo uno que lo menciona expresamente. La solución obvia ha sido eliminar la mayoría de las normas transitorias de 1980, lo que implica también quitar las firmas de Pinochet y sus ministros. En ese caso, el texto debería llevar la firma del Presidente en funciones.

La idea seduce a Lagos, porque es la consumación simbólica de que esta es en plenitud una Constitución renovada. La Moneda empieza a planificar entonces una ceremonia de promulgación oficial por todo lo grande (…)

La Presidencia invita a unas mil personas a la firma solemne, al mediodía del sábado 17 de septiembre de 2005, en la víspera de las Fiestas Patrias. En un gran escritorio son desplegados los textos originales de las constituciones de 1833 y 1925 y, mientras tres coros emprenden el Himno a la alegría, el Presidente Lagos se instala en el centro para estampar su firma, seguido de los ministros Dockendorff y Vidal.

-Chilenas y chilenos -dice el Presidente, visiblemente conmovido-: este es un día muy grande para Chile. Tenemos razones para celebrar. Tenemos hoy por fin una Constitución democrática, acorde con el espíritu de Chile, del alma permanente de Chile. Es nuestro mejor homenaje a la independencia, a las glorias patrias, a la gloria y a la fuerza de nuestro entendimiento nacional. Chilenos y chilenas: hoy despunta la primavera (…)

La reforma de la Constitución empieza a cerrar triunfalmente el sexenio de Lagos. Tal como se lo había propuesto desde los años 1980, al fin ha conseguido derrotar el tinglado autoritario desplegado por la Constitución de Pinochet y lo enorgullece que desde ahora se hable de “la Constitución de Lagos”. Su gobierno puede definirse después de esto como un salto en la democratización política. También en su modernización: imperfecta y todo, la Constitución reformada del 2005 es comparada con los textos de Occidente que mejor equilibran los poderes. La cantidad de felicitaciones de líderes extranjeros que recibe en esos días es una elocuente muestra de ello.

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